煤炭工业可持续发展的财税政策研究

[原创]煤炭工业可持续发展的财税政策研究 来源：中国税网 作者：周平川　王久瑾 日期：2008-02-25 字号[ 大 中 小 ] 　　煤炭是我国的主要能源，煤炭工业的可持续发展，关系国家的能源安全以及整个国民经济的可持续发展。但是，从产煤大省山西的情况看，煤炭工业的可持续发展面临诸多困难，主要表现是资源浪费巨大、环境破坏严重、安全形势严峻、资源枯竭和转产困难等等。这些问题，根源在于体制的制约和政策的缺失，其中，财税政策机制缺失是一个重要原因。本文拟对此进行探讨，以期寻找出保障煤炭工业可持续发展的长效政策。　　一、现行财税政策对煤炭工业可持续发展的制约　　（一）税收政策对煤炭工业可持续发展的制约　　1.资源税税制滞后。（1）煤炭资源税功能不健全。一是煤炭资源税征税幅度小、税额低，且执行中没有差别，不能有效调节收入和保护资源。二是缺乏补偿功能，不能体现煤炭开采社会成本内在化和建立补偿机制的要求。三是财政收入功能弱化，不利于煤炭资源优势转化为财政优势。（2）税额调整缺乏灵活机制。由于税权高度集中且缺乏灵活机制，导致税额长期不变，不能适时调整。1994年至2004年10年间山西煤炭平均价格上升了150元/吨左右，而税额却没有适时调整。　　2.增值税税制不合理。目前，煤炭行业实行生产型增值税，税率为13%，不予抵扣固定资产所含的增值税。而煤炭外购资产中原材料所占比重小，固定资产所占比重大，因而可抵扣的购进额仅占产品销售收入的20%左右，远远低于一般工业产品70%左右的比重，致使煤炭企业增值税税负比较高，山西煤矿增值税平均税负为7%左右，其中同煤、阳煤集团等大型企业达到了9%左右。煤炭属于基础产业、弱势产业，现行增值税政策不但体现不出国家发展基础产业的政策导向，反而使煤炭企业的税负高于其他行业，起着逆向调节作用，抑制了国有大型煤矿技术改造和设备更新的积极性，难以在煤炭产业集团化、技术创新和安全生产上发挥鼓励和引导作用。　　3.所得税税制不完善。现行所得税政策中涉及煤炭工业技术创新和环境保护的扶持内容相对较少，对煤炭工业技术创新、延伸产业链、提高环境治理和保护水平的促进作用不足，对煤炭资源衰竭区转型缺乏政策支持。　　（二）收费现状对煤炭工业可持续发展的制约　　从山西情况看，现阶段对煤炭生产企业征收的，用于生态、环境、资源保护和治理的收费大致有三类：一类是对采矿业或有关行业普遍征收的规范性收费，主要有：矿产资源补偿费、探矿权和采矿权使用费及价款、水资源费、土地复垦费、土地有偿使用费、水土流失防止费、森林植被恢复费、育林基金、林业建设基金、排污费等共10项，计每吨煤6元左右；第二类是仅对煤炭行业征收的专项收费，即20世纪80年代以来山西征收的煤炭专项基金，共14项，计每吨煤37元；第三类是各级地方政府对煤炭征收的非规范性收费。收费存在问题很多，集中表现在以下几个方面：　　1.政策目标不适应资源环境保护的新要求。一是上述10项普适类的规范性收费政策，大多出台于20世纪80～90年代，当时，我国对生态、环境、资源问题，特别是对煤炭开采带来的生态环境损失和资源损耗还未引起足够的重视，所以，政策目标和政策力度都不能适应现阶段的需要。二是山西煤炭专项基金政策制定的初衷是为山西煤炭基地建设筹措资金，因而不是真正意义上的补偿政策。三是地方政府的非规范性收费只是短期行为，缺乏环境资源补偿机制上的长远考虑。　　2.收费管理体制分散，缺乏系统性及合力。由于各项收费项目管理分散、交叉重复，致使政策间的相互协调与合力不足。　　3.规范性收费的收入规模不能满足补偿需要。2000年山西省10项规范性收费合计收入不到5亿元，2004年为收费收入最多的年份，但也不到50亿元，而山西开采煤炭造成的环境和资源损失1年就达300亿元。　　4.非规范性收费多而乱。由于缺少法定和规范的渠道取得治理环境和公共建设的资金，一些地方政府便以各种形式向煤炭企业收费，这些收费虽然也解决了一些实际问题，但负面影响较大。　　5.对煤炭工业缺乏专项性支持政策。目前，山西省的4项煤炭专项基金政策已经停征了2项，其余2项不仅收入规模小，而且2005年到期。为了解决煤炭生产给生态、环境和资源造成的巨大损失和诸多问题，需要制定专项支持政策。　　（三）财税分配体制对煤炭工业可持续发展的制约　　由于以煤为主的产业结构特点，按现行财政分配体制，山西省的煤炭税收上缴中央的多，留给地方的少，因此，产煤越多，税收收入上划的比重越大。以产煤大市大同市为例，2004年，全市财政收入呈现“两个不到1/3”和“两个高”情况，即财政总收入45.62亿元，一般预算收入仅为15.32亿元，其占财政总收入比重不到1/3，税收收入中地方级收入所占的比重不到1/3，其主要原因之一是煤炭税收占税收收入的比重高（50%），煤炭税收中上缴中央的收入所占比重高（65%）。　　二、完善财税政策的建议　　在煤炭工业可持续发展的政策机制中，财税政策既要与其他相关政策配套互动，又要注重自身完整协调，形成包括环境保护、资源保护、社会成本补偿、鼓励安全生产、投资和技术创新、促进规模化、集团化等在内的一套比较完整的财税政策支持系统，建立煤炭工业可持续发展的长效政策机制。　　完善财税政策的目标应是：保护与补偿融为一体，发挥事前保护、事后补偿的作用；现实问题与历史问题分途径解决。原则应是：有增有减、有奖有限、取予合理、分步实施。“有增有减”，即在改革内容上，改革不适应的、调整不完善的、取消不合理的、增加所必要的。“有奖有限”，即在政策目标上，要把财税政策的鼓励与限制作用结合起来，既要鼓励发展，又要限制资源浪费和环境破坏。“取予合理”，即在财政分配体制上，中央对煤炭主产区域应实行“多予少取”的政策，支持建立补偿机制。“分步实施”，在改革的步骤上把现实可操作性与长期目标相结合，先易后难，分步实施改革。　　（一）关于税收政策改革的建议　　1.改革完善煤炭资源税，充分发挥税收在煤炭开采中的保护和补偿作用。煤炭资源税的改革：一是扩展功能，赋予资源税环境补偿的功能；二是提高税额，加大调节力度；三是实行差别税额，强化保护资源的功能；四是要适度下放税权，增加调节的灵敏度。　　改革完善煤炭资源税应分两步进行：*9步：在现行税制框架下调整煤炭资源税。一是在延续能源基金的情况下，进一步调整山西煤炭资源税适用税额，山西省*6适用税额应调整到高限5元/吨。原国有统配矿保持3.2元/吨不变，地方煤矿在3.2元至5元/吨之间确定税额。二是在现行税法规定的幅度内，以山西省为试点，把核定煤矿具体税额的权限下放到省级人民政府。第二步：鉴于税收立法周期长，建议把资源税改革纳入这一轮税制改革的议程，尽快启动煤炭资源税税制改革，争取用3至5年的时间，完成能源基金向资源税的过渡，为煤炭资源保护和社会成本补偿建立一个规范长远的税收机制。一是提高适用税额。根据调查测算，平均税额从现在3.2元/吨提高到20元/吨为宜。二是实行差别税额并拉大税额幅度。税额以对煤炭资源的利用程度来核定，实行差别税额，有利于保护资源。为保证足够的调节力度，需要把现行煤炭资源税0.3元至5元的税额幅度拉大，以山西省的情况，宜定为0.3元至58元。三是改革税权。为便于灵活调节，宜适当下放税权，建议将税额调整权和适用税额确定权下放到省级人民政府。　　从煤矿方面看，调整煤炭资源税不会增加煤炭企业整体负担。一是税额调高到5元/吨，按目前煤炭价格计算，资源税税负为2%左右，与1994年税负基本持平。二是平均税额调高到20元/吨，是按停征能源基金和取消各项不规范收费后计算的，实际上减负的幅度更大。三是国有大矿的税负问题可以通过差别税额，适用较低税额来解决。同时，如果电煤价格市场化和产销体制改革能够及时跟进，国有大矿的纳税能力也会相应提高。从政府财政收入方面看，*9步改革后，山西煤炭资源税每年约收入23亿元左右，可解决一些问题；第二步改革到位后，使山西在停征能源基金后，每年有100亿元左右稳定的资源税收入，政府就有能力来逐步治理环境，建设水源等等，解决社会成本补偿问题。从调节效益看，可以充分发挥资源税的调节收入和保护资源的作用，限制煤炭开采中的掠夺和浪费行为，鼓励提高资源利用率。而且，省政府享有税额减免权，能够适时应对煤炭市场变化情况，提高税收调控的效力。　　2.在煤炭行业试行增值税转型，发挥税收促进煤炭生产集团化、规模化和技术进步的作用。实行消费型增值税，可解决煤炭行业投资成本大、可抵扣的进项税额少、影响投资积极性等问题。建议国家在东北老工业基地实行增值税转型试点之际，在煤炭行业试行增值税转型。税率仍按13%执行。转型分两步走：*9步，允许抵扣设备投资的进项税款；第二步再允许抵扣基建投资的进项税款。　　3.调整所得税政策，为煤炭工业发展提供产业优惠政策支持。（1）加大税前扣除。一是提高煤炭采掘业的计税工资标准。将计税工资标准由800元提高到1600元。二是明确规定煤炭企业可提取“安全基金”并在税前扣除的政策。同时，针对煤炭企业安全投入欠账多的实际，适当提高“安全基金”的提取标准，鼓励企业加大安全投入。三是提高“维简费”的提取标准，在此基础上对煤炭企业的大型综采设备实行加速折旧，允许煤炭企业补提以前年度无力提取的折旧等应提未提项目，并在税前扣除。四是允许煤炭企业税前处理以前年度的待处理资产损失，减轻企业负担。（2）实施支持技术进步的税收优惠。一是在煤炭行业进一步巩固投资抵免企业所得税政策，不仅对技术改造国产设备允许抵免企业所得税，而且对技术改造确需从国外引进的具有国际尖端水平的进口设备，也允许抵免企业所得税，将设备投资额的抵免比例由40%提高到50%.二是扶持煤炭深加工项目，对煤炭深加工项目，凡能单独核算的，给予“两免三减”的税收优惠。（3）在个人所得税方面要充分考虑煤矿工人劳动强度大、职业风险大的特点，将个人所得税的扣除标准提高到每人每月2000元。　　（二）关于收费（基金）政策改革的建议　　从长远看，大部分煤炭收费应转化为税收形式。但是，从目前的需要和国际经验看，还应保留一些收费，使之与税收政策相配合。　　1.整合规范性收费。为了与整个环境资源保护政策的衔接，一些普适类的收费还应保留，但是必须整合简并。可考虑将矿产资源补偿费中煤炭的费率提高，与资源税配套解决资源保护和补偿的问题。　　2.强化煤炭专项收费政策。一是延续能源基地建设基金，作为转产发展基金。在资源税改革到位时，实行费改税，并入煤炭资源税。二是试行生态环境补偿基金，为全国煤炭工业可持续发展探路。　　3.取消地方政府各项非规范性收费，规范补偿渠道和资金来源。　　（三）调整财税分配体制，支持煤炭工业的可持续发展　　地方财力不足是山西等中西部省份面临的普遍问题，建议调整财政分配体制，实行地方差别的办法，即东部、中西部实行不同的分享办法。由于煤炭开采地区承担了煤炭开采的严重后果，所以中央对煤炭主产区域应实行“多予少取”的政策：一是调整煤炭税收中央与地方的分成比例。对煤炭增值税收入，实行中央与地方五五分成，煤炭所得税收入全部归地方。二是加大财政转移支付力度。在一般财政转移支付外，再安排一些专项财政支持，用以解决煤炭开采地区的历史欠账问题。　　作者单位：山西省地方税务局 税收，是国民经济最为重要的调节器，随着经济的发展，税收法律愈发繁杂，税收调整愈发频繁，作为企业财务人员，掌握着企业的税收命脉，迫切需要综合的税务管理能力，加入税务经理专修班，掌握税务实务、税务筹划、税务稽查、税务行政复议，拓宽税务处理软技能，成为优秀的财会人。