物业税构建的难点剖析与国际借鉴研究

[原创]物业税构建的难点剖析与国际借鉴研究 来源：中国税网 作者：高世星　何杨 日期：2008-02-25 字号[ 大 中 小 ] 　　一、如何对物业税进行正确的定位　　党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。”根据十六届三中全会决议的有关精神，我国将来物业税的课税对象是土地、房屋等不动产，较之现行的房地产税，其征税范围、纳税人、课税对象更为广泛，计税依据和征税环节更为合理，税率的设置更加科学，并且更能体现统一规范、普遍征收、公平税负等国外物业税普遍遵循的原则。为此，必须对物业税在中央与地方之间、各税种之间以及城镇与农村之间进行明确的定位。　　（一）地方税体系的重要组成部分　　从各国的税收实践来看，凡是实行分税制财政体制的国家，房地产税收体系基本上属于地方税收体系。在美国，一般财产税从一开始就是州和地方政府的税收，一般要占地方财政收入的50%～80%，其中主要来源于对房地产的征税，约占财产税收入的75%，其中来自于居民住宅约占50%，企业不动产约占25%.20世纪90年代后，美国州政府税收逐渐退出房地产领域，基本上全部将房地产税留给地方政府，地方政府财政收入中约有85%～90%来自于房地产税。在英国，只有财产税属于地方税收，而对作为财产重要组成部分的房地产课征的税收，自然而然地构成英国地方税收体系的基本组成部分。日本的税收分为国税和地方税，地方税又进一步分为道府县和市町村两级。日本的房地产税收也基本上划归道府县和市町村地方政府。现行税制中属于国税的有遗产税、赠与税、地价税、注册登记税、印花税；属于地方税的有固定资产税、特别土地所有税、城市规划税和事业所税。　　而我国从1994年实行分税制以来，地方政府手中一直没有培育出优良的大宗税种，而现行的土地税收政策在出让土地时，各种税收是一次性缴纳的，于是“卖地”成为各级地方政府财政收入的主要来源，造成了大量的土地资源流失和住房结构严重失调。因此，我们应该将物业税培育成地方税的主要税种，充分发挥物业税在组织地方财政收入以及遏止滥用、闲置、低效利用土地等挥霍国家紧缺资源的行为和引导各社会成员适度拥有或使用土地、房屋等资源中的作用。这样做可以将地方政府的事权和财权有效地结合起来，一方面有利于激发地方政府征收房地产税的积极性；另一方面有利于扩大地方基础设施和公用事业的投资规模，从而形成税收收入增长的良性循环。　　（二）财产税体系中的主要税种　　从世界各国的情况分析，财产税体系中的税种主要有两个：一是房地产税；二是遗产和赠与税。其中，房地产税是财产税收入的主要来源，原因在于：无论是对健在的人的财富还是对已故的人的遗产，不动产都是私人拥有财产的重要内容。　　由于物业税以财产中的不动产为课税对象，这就决定了物业税属于财产税的范畴。在我国，财产税体系尚不完善，遗产和赠与税短期内难以开征，因此应该将物业税培育成为财产税的主要税种。　　目前，我国国民收入以及社会财富的分配已经明显向个人倾斜。经过近十几年的住房制度改革，已有相当多的城乡居民拥有了私人住房，更有一些高收入群体已将购买住宅作为保值投资的重要手段，住房占有量的多寡，在一定程度上讲，已经成为区分人们贫富差异的一个重要衡量标准。从这个角度看，尽快推出物业税，对于缓解分配领域中的不合理状况，也具有十分重要的意义。　　（三）城乡税费改革的突破口　　对征收范围内的房地产普遍征税，是税收公平性原则的必然要求。为了贯彻和实现这一要求，国外房地产税制的征收范围很广，通常不局限在城市范围内，农村同样也被纳入征税范围。除了对公共、宗教、慈善机构拥有的房地产免征税收外，其他的一律征税，从而使得税源宽广，税收收入来源稳定充足，保证了财政收入的稳定，同时也实现了税收公平。　　而我国由于严重的城乡二元结构，城乡税制差异巨大，统一城乡税费困难重重。现行房地产税的征税范围也仅界定为城市、县城、建制镇和工矿区，不包括农村。如果能够借物业税这一新税种推出之机，将对城市、县城、建制镇和工矿区范围内的征税扩大到农村，即对我国境内所有不动产征税，不失为城乡税费改革的一个突破口。　　随着农村集体企业的快速发展，城乡一体化进程加快，特别是一些发达地区农村工业化和商业化程度较高，农村经营性财产日益增加，以房地产形式存在的财产日益增多。城乡普遍开征财产税，有利于城乡税制统一，均衡城乡税收负担水平，体现税制的完整性。对于农村的税收负担问题，一方面可以通过房屋评估价值体现；另一方面可以根据各地情况制定相应的免税政策，如对农村自用住宅免税等。　　二、如何体现“低税率”的原则　　（一）房地统一税率还是分设税率　　现行房地产税收的征税对象既包括土地，也包括房屋及附属建筑物。房地产税的征收方式有三种：一是对房屋和土地分别征税；二是将房屋和土地合并征税；三是混合征收。各国一般根据自身的实际情况来选择合适的征收方式。但是土地和房屋在自然属性和经济属性等方面还是有较大区别的。土地作为稀缺资源，从长期来看价格将会不断上涨，而地面附着物则会随着折旧的提取，净值不断下降，如果将两种价值不同的物品混在一起计算征收统一的税收，那么税基将是失真的。同时，从税负性质来看，土地税负一般由土地所有者来负担，难以转嫁给他人，而房屋税则可能会转嫁到房屋的使用者或承租者。因此，从税收实践来看，大多数国家对土地和房屋采取分别课税的办法，采用不同的税种和税率。对于我国而言，即使今后从法律上解决了土地的产权问题，仍然可以考虑将土地和房屋分离，根据具体的情况分别设计税率。　　（二）税率的设计水平　　开征物业税的国家中比较广泛地使用比例税率，在对财产转让收益和流转额课税时也采用累进税率，仅有个别国家采用定额税率。如葡萄牙城市不动产税率为1.1%～1.3%；加拿大3年内不动产平均值为0.5%；美国各州按照该年度不动产市场价值为1%～2%征收，县或市按照0.25%～0.5%征收；法国按每年1月1日净财富值实行0.5%～1.5%的超额累进税率；日本税率为1.4%～2.1%；芬兰普通税率为0.2%～0.8%，长期居住用不动产税率为0.1%～0.4%；印尼不动产价值为0.1%.　　香港从1845年开征“差饷”（即物业税），又与其他国家有所不同。香港的物业税是以租金收益为计税依据的，是每年对物业的所有人征收与物业价值成比例的税收。起源于英国的“差饷”，目前仍广泛地应用于英国原殖民地地区。如新加坡、英国北爱尔兰地区的财产税。在年值制度下，租金收益指不动产的名义租金或预期租金，而并非指实际租金收益，而且一般包括不动产的总体租金（即包括地租和房租）。其征收方式是按照楼宇全年的市场租值估定的，每年重估一次。业主必须按估定的租值纳税，2003年至2004年财政年度的征收率为5%.假定香港投资回报率为5%，那么每年缴纳“差饷”的比率约为房价的0.25%.　　结合我国的实际合理设置税率，一是适当提高土地使用税单位税额标准，大城市每平方米0.5元至50元、中等城市每平方米0.4元至30元、小城市每平方米0.3元至20元为宜，具体标准可由各省、自治区、直辖市根据本地实际确定；二是房产税税率可确定一个幅度，笔者以为1%至2%为宜。　　（三）税率的调整权限　　虽然我国是税收立法权高度集中的国家，但是由于房地产税收属于地方税体系，而地方税具有税源分散、收入零星、涉及面广、政策性强等特点。我国幅员辽阔，城乡差距明显，各地房地产市场发展极不平衡，纳税人的负担能力也有很大差距。因此，在制定房地产相关税收法律时，国家应当充分考虑到我国经济发展不平衡的状况，制定较大的幅度税率，扩大税率的弹性范围，并赋予地方一定的自主权力。例如，中央政府决定物业税税率的幅度，而具体的税率由地方政府根据实际情况决定，因地制宜，以体现税率的灵活性，更充分地发挥物业税促进经济协调发展，平均社会财富，促进土地资源的有效配置的作用。　　三、如何制定优惠政策和确定过渡期　　（一）优惠政策　　在实行普遍征税的同时，国外房地产税制还对房地产实行多种税收优惠和税收减免，但是对税收减免和税收优惠的条件有严格的限定，带有明确的目的性和针对性。一般来说，国外房地产税制仅对政府机关、非营利性机构、宗教组织、教育机构等所拥有的房地产实行减免税收的规定，也对低收入者和缴纳税款有困难的纳税人有相关的税收优惠政策。例如，美国财产税的优惠规定主要依据财产拥有者的用途来制定，分为减免税项目、抵免项目和递延项目。一般对政府、宗教、教育、慈善等非赢利组织免税；对家庭自用住宅设一定的宽免；对低收入家庭，当纳税人缴纳的财产税和个人所得税的比率达到一定的标准时可享受一定的抵免额，用来抵免个人所得税或直接退回现金；所得有限的老人和残疾人、靠近发达地区的农场主可享受税收递延。而英国住房财产税减免政策主要有折扣、优惠、伤残减免、过度减免等四大类。其中，优惠主要是针对没有收入支持或低收入的纳税人，优惠多少取决于纳税人的收入、储蓄和个人情况，*6可达100%.伤残减免主要针对某些伤残者，在征税时，可以降低其住房价值应纳税的档次，给予适当的减税照顾。另外，对工业、运输业的空置房屋免税，农业用房免税；对低收入纳税人也可以根据其收入情况和个人境况减免一定的税收负担。　　我国应借鉴国际上经验，在物业税的税制设计上给予部分单位和个人一定的税收优惠政策，如对农业用地和贫困地区农民自用住房暂免征收物业税，对外交、政府、宗教、教育等非营利组织自用的房产免征物业税等。　　（二）确定过渡期　　由于在目前的收入水平下，多数纳税人对统一开征物业税还缺乏足够的承受能力，因此需要有一定的过渡期和相应的过渡措施。首先，初期可对收入水平或住房价值在一定标准以下的纳税人（包括城镇居民和农民）减免征税，使低收入的居民和绝大部分农民在一定时期无须负担物业税。同时，根据经济发展和收入水平的提高，逐步缩小减免税范围。其次，将房地产开发建设环节的部分收费负担转入物业税，会提高房地产拥有和使用环节的负担。如对所有房地产统一按新税法征税，会产生老房地产税负重，新房地产税负轻的问题。对此，可以在新税法实施的一定期限内，对老房地产采取过渡性措施平稳过渡，采用老房老办法，新房新办法，即对所购房地产价款中已含有原有的房地产开发、取得等环节的各种税费的业主采取免税政策。四、如何体现“严征管”的原则 （一）按市场评估值征税符合国际惯例　　从国际上通行的做法来看，以市场价值而不是原值作为计税依据是房地产税制的发展趋势。一方面，房地产税收以市场价值为计税依据，能够使税收与物价水平保持一致，使税收更富有弹性；另一方面，纳税人的纳税负担完全由其所拥有的土地和房产的市场价值决定，更能体现“量能负担”的征税原则，比较客观地反映房地产价值和纳税人的承受能力，有利于解决现行房地产税收制度存在的计税依据不合理问题。　　在国外大多数国家的具体做法是：选择房地产的评估价值作为计税依据，从价计征。一旦确定了房地产的评估价值，在一定时期内保持不变，以维护税法的固定性；而当房地产的价值发生重大变化时，再重新对房地产进行估价，使计税依据与物价水平保持一致，防止税收的流失。　　（二）按评估值征税的必备条件　　如果以房地产的市场评估值作为计税依据，那么房地产价值评估就是至关重要的环节，关系到物业税收入水平和纳税人的实际负担，应该尽量做到客观、准确、高效、低成本。目前我国物业价值评估体系尚未建立统一的评估方法、标准和行业规范，配套不完善，市场不规范，应该从以下几个方面加快建设：　　1.完善评估手段。在地方税务局设置房地产评估管理机构，培养和配备评估专业人员，逐步完善评估手段。按照大多数国家的做法，利用计算机网络建立起比较详尽的财产信息管理系统，对房地产的测绘、评估资料、各种变更情况、历年价值变化等信息进行管理，同时与工商注册登记部门等联网，实行资源共享。完善征管配套措施以确保征管工作的高质量、高效率。　　2.统一评估标准。国家应该出台房地产评估相关的法律法规，制定统一的评估标准，各地要依此建立房地产评估制度和具体的操作规程。国际上很多国家都建立了完整的财产评估机构和财产评估制度，并通过专业的财产评估机构对房地产的价值进行评估，从而准确地确定房地产税收的计税依据，保证了课税价格的可靠性和准确性，为征税提供科学依据，其中最主要的是全国要有统一的评估标准。从我国的实际情况来看，应由国务院组织有关部委的专业人才，立即着手制定全国统一的房地产评估标准细则。　　3.采用科学的评估方法。建立和完善适用的房地产评估方法体系，实现评估价值的客观、公正、准确，尽可能做到税负公平。国际上通用的评估方法有：市场比较法、成本法、基准地价法、收益还原法等。根据我国实际情况，建议采用四种评估办法：①市场比较法，将应税房地产与近期已发生交易的类似房地产比较，并以后者的交易价格为基础，通过价格影响因素修正得出评估价值，适用于交易活跃的住宅等；②收益还原法，将租金收入乘以一定系数得到评估价值，适用于商业、出租用写字楼等；③重置成本法，以建造应税房地产或类似房产所需的各项必要费用之和为基础，再加上正常的利润和应纳税金得到评估价值，适用于不能产生经营性收益的办公楼等；④基本地价系数修正法，在基准地价的基础上，将应税房产的区域条件和其他区域相比较进行修正得到评估价值，适用于土地。　　（三）建立健全我国个人财产登记制度　　在国外，与房地产有关的配套措施相当完备。其中，国外的财产登记制度健全，税务部门能够收集到全面的税收征管资料，从源头上严格控制了房地产税收收入的流失。　　目前我国个人财产登记制度还很不完善，对纳税人的房地产没有进行完全、规范的登记管理。应该借鉴国际经验，并结合我国税收征管实际，加快制定明确的房地产产权管理法规，包括房地产产权的确认，变更的登记、买卖、分割及租赁管理，并建立与房地产有关的收入支出申报制度，明确界定产权，完善产权登记制度，逐步建立和维护覆盖全社会，包括所有房地产的面积、结构与价值等信息资料的由政府统一规范管理的计算机数据库，并在为业主保密的前提下，实现政府部门特别是税务、土地、房管部门之间的信息共享。　　（四）政府各部门间配合的法律规范　　物业税是继个人所得税之后征管难度*5的税种，因此加强各部门之间的协调配合显得尤为重要。首先，税务部门应该与市政部门合作，规范道路名称、建筑物名称、门牌号码等信息，建立规范划一的房地产地址库，为数据库的建立奠定基础。其次，土地、房管等部门应该与税务部门密切配合，形成一个联系紧密、配合默契、高效运转的综合行政运作体系，确保房屋价值评估的公正、科学和高效。　　（五）建立健全申诉和复议机制　　申诉机制可以使纳税人得到方便公正的上诉机会和权益，让评估结果更趋客观公正。我国刚刚推行物业税的初期，如税基扩大，涉及到千家万户的切身利益，某些纳税人可能对物业税有误解，有关物业评估结果的纠纷和争执可能会增多，建立健全的申诉机制和行政复议制度势在必行，否则会消耗税务机关多多的人力物力来处理此类纠纷，甚至引发社会矛盾。例如，在香港，纳税人可以就物业评估结果向差饷估价署提出反对意见申请复议，该署专业人员会审慎复核所有反对个案，然后发出一份《决定通知书》。该通知书会确定原有估价维持不变，或列出新修订的估价额。收到《决定通知书》的纳税人，如仍不满该署署长就建议书或反对书所作的决定，可于有关通知书发出后28日内，向土地审裁处提出上诉。土地审裁处作出的裁决是最终结果，除非涉及法律问题才可以进一步提交高等法院裁决。　　总之，要构建规范高效的物业税体系，依赖于一系列配套制度的建立支持，需要建立以房地产评估制度为核心的一整套征管体系。包括建立房地产评估制度，制定房地产评估法规和操作规程，设置房地产评估机构，配备评估专业人员；建立财产登记制度，增强财产的透明度，有效地获取财产信息和征管资料；建立与评估、税收征管有关的信息数据库，运用计算机技术收集、处理、存储和管理；加强房产部门、土地部门和税务部门的配合，健全法律，加强征管，堵塞漏洞。　　作者单位：中国国际税收研究会 税收，是国民经济最为重要的调节器，随着经济的发展，税收法律愈发繁杂，税收调整愈发频繁，作为企业财务人员，掌握着企业的税收命脉，迫切需要综合的税务管理能力，加入税务经理专修班，掌握税务实务、税务筹划、税务稽查、税务行政复议，拓宽税务处理软技能，成为优秀的财会人。