房地产税收要进行区别征税的重大制度改革

[原创]房地产税收要进行区别征税的重大制度改革 来源：中国税网 作者：王诚尧 日期：2008-02-25 字号[ 大 中 小 ] 　　一、房地产市场矛盾突出必须加强税收调节　　1998年以来，我国房地产市场有很大发展，为社会提供了大量商品房，在一定程度上满足了人们需要，也带动了相关产业的发展，推动了整个国民经济的繁荣。但是，其间的矛盾问题也很突出，其主要表现：　　1.房地产投资规模偏大，耗能占地多。近年来我国房地产开发投资规模，都以年均20%以上的高速增长。据建设部资料，2004年仅注册登记的开发商完成的投资额就达13158亿元，比上年增长28.1%.这还不包括其他建筑公司项目，集体、个人建设及革新改造、基建用房和农村建房的数额。又据国家统计局公布的数据，在国家2005年5月采取措施控制投资规模后，2005年1月～8月房地产完成的投资，仍比去年同期增长23.9%，占同期国内各业固定资产投资完成额的24.2%，仅次于在国民经济发展中居主导地位的制造业所占27.5%的比重。两个产业的固定资产投资，差不多是处于平起平坐的地位。规模庞大的房地产建筑，要消耗大量的能源和钢材、水泥，据有关部门数据，建筑物运行及其施工生产环节消耗的能源，已达社会总能源消耗的46.7%，一些大城市建筑内空调能耗占到高峰电力能耗的60%左右。特别是过于庞大的房地产开发，更要占用大片农用耕地，1991年至2000年，年均征用土地831平方公里，2001年是1812平方公里，2002年以后是年均2000多平方公里。影响到我国耕地面积，从1996年10月的19.51亿亩，减为2004年10月的18.37亿亩，短短8年间净减少1.14亿亩。　　2.商品房价格上涨过快，开发商利润过大。近年来商品房的价格都是快速上涨的。2002年至2004年，房地产业连年蝉联十大暴利行业之首。据中央统战部、全国工商联、中国民营企业研究会联合调查，私营房地产商税后净利润高于居第二位的电力、煤气业一倍多，高于各行业平均水平5倍。有人计算，北京市平均不到两天，就产生一个房地产亿万富翁，可是房地产业却有惊人的偷逃税。北京市在2003年至2005年上半年对1103户房地产企业进行纳税检查，发现涉税违法户725家，占检查户总数的66%，追补税款10.05亿元，课处滞纳金和罚款7708万元。最近上海、广州等市税务部门公布的材料，房地产企业欠税占全部企业欠税总额的8成以上。　　3.房屋供应结构不合理，不适应社会需求。房地产开发商提供房屋的结构性矛盾问题，近年进一步凸显。在新增房面积大幅度增加的情况下，中小户型、中低价位的普通住房和经济适用房，2004年却出现负增长。其中全国经济适用房开发投资占房地产投资总额的比重，已从2003年的6.1%，下降为2004年的4.6%，2005年*9季度进一步下降到2.6%，在整个房地产投资建设中，是处于很小的配角地位。据国家统计局发言人发布的数据，每套面积80平方米以下的住房，已不到新建房总额的12%.即使是开发商营建的经济适用房，由于单套面积越大，设计成本、建筑成本、销售成本越可节约，受利益驱动，开发商往往是不顾国家规划的制约，多建大户型房，北京市现在的经济适用房，许多实际就是单套面积超过140平方米，甚至是高达三、四百平方米的非普通住房。特别是近年来，占地面积特大、消耗能源特多，极为奢侈浪费的超级豪华住宅、别墅，更是大量涌现。　　4.房地产体系不够健全，市场秩序也比较混乱。现在房地产市场，主要就是新增商品房的一级市场，而存量二手房的二级市场和房屋租赁市场则尚未有较多发展，土地交易市场更不够健全。同时，在房地产开发、交易、中介服务和服务管理的各个环节，还都存在违法、违规行为。或不按国家主管部门批准规划的住房类型、面积、价位进行开发建设；或囤积和炒买炒卖土地，非法转让不符合法律规定条件的房地产开发项目用地；或投机炒作，哄抬房价，牟取非法暴利；或迎合某些领导旨意，大拆大建，搞形象工程，既浪费国家资源，又造成住房被迫需求；或利用信息不对称，虚假宣传，人为造成市场紧张，误导市场预期；或购房合同欺诈，期房质量“缺斤少两”等。这些都损害了群众利益，影响到整个房地产市场体系的健康发展。　　2005年5月，国务院办公厅转发建设部、财政部、国家税务总局等七部委《关于做好稳定住房价格的意见》后，在刹住部分城市住房价格上涨过快问题上，已取得一定成效，但房地产市场矛盾问题的根本解决，还须短期与长期战略并举，既要有过渡性政策措施，又更要有长期性的制度建设。房地产在我国是一个特殊行业，与政府各部门有千丝万缕的关系，土地、建设、信贷、财政、税收、工商等有关管理部门，要协调配合，加强宏观调控，综合治理，促进健全房地产市场机制。　　在这里，税收作为国家宏观调控的一个重要经济杠杆，是能够发挥其重大作用的：一是调节不同收入阶层对房地产资源的占有关系，抑制富人过多占有房地产资源，特别是优秀资源；促进建立和完善住房保障体系，帮助中低收入者、最低收入者都有房子居住，实现社会公平。二是调节住房类型格局，抑制奢侈房消费，鼓励理性消费，推进土地、能源和有关资源节约。三是促进现有存量住房市场化流动，优化配置，提高房地产资源利用效率。四是促进形成房地产一级市场、二级市场、租赁市场、中介市场之间的合理结构关系，完善房地产市场体系。五是调节房地产开发商和其他经营者之间的利益分配关系，抑制投机倒卖，稳定房价，提供公平竞争环境。六是保证财政收入，让国家有更多机会获得土地增值收益，培育不动产税成为县市一级地方税的主体税种，使优化经济环境与充裕财源相互带动推进。我们必须通过调整房地产税收政策，进行税收制度重大改革，强化其宏观调控力度，充分发挥税收的以上应有作用，以利于保证房地产收益合理分配，推动房地产资源有效利用，促进房地产市场持续健康发展。　　二、流转环节的税收区别对待调节　　房地产有开发、流转、取得与持有各环节，我国与世界各国一样，建立了房地产税收的复合税制调节系列，对各环节主体的利益分别进行调节。为推动房地产资源有效利用，促进房地产市场健康发展，税政的调整，税制的改革，在流转环节（含开发、取得），需要采取有鼓励、有限制的区别对待征税重大举措：　　1.开征超豪宅、别墅消费税，抑制过奢性消费。我国现有一个相当规模的富豪阶层，多要为其亿万资财寻找奢侈享受出路。超级豪宅、别墅作为主流奢侈品，正是富豪最眩目的财富象征，也便利了房地产开发商打出品牌，获取暴利。近年超级豪宅、别墅兴建数量大幅上升，其所占住房总套数的比重已从2003年的2.3%，上升为2004年的3.6%.超级豪宅、别墅是比小汽车及贵重首饰及珠宝玉石更为高级的奢侈品，特别是还大量占用宝贵的土地资源，消耗稀缺的能源。抑制此种过度性的奢侈消费，节省土地、能源，不能只是行政和舆论上的告诫，而应采取有效的经济手段。可以把超级豪宅、别墅增列为现行消费税的一个税目，开征超级豪宅、别墅消费税，分别超级豪宅、别墅的规格、价位，实行分级超额累进税率制，譬如把税率定为20%～40%，在销售环节一次性征收。开征这种特别消费税，并不会导致其他类型住房价格上涨，因它是有针对性的特别征税，不是普遍提高各类住房税收负担。此项征税，只会加大超级豪宅、别墅的销售成本，导致提高它们的销售价格。根据市场供需情况，或是转嫁由购买者的富豪负担，或是不能提高价格，转嫁税负，而由房地产开发商削减自身利润，自行消化。这种征税的收入分配，正是通过影响供需双方关系，可以起到抑制兴建超级豪宅、别墅的作用。　　2.区别售房类型和持有期间长短征税，进行有针对性调节。2005年5月国务院办公厅转发的七部委文件，用建筑容积率、单套面积、实际成交价格三个因素，明确了享受优惠政策的普通住房标准，规定自2005年6月1日起，对个人购买住房不足2年转手交易的，销售时按其取得的销售收入全额照章征收营业税；购买期间超过两年，其属普通住房的，免征营业税，其属非普通住房的，则应按购销差价征收5%的营业税，以及连同附加征收城市维护建设税和教育费附加。这加大了对投机性和投资性购房的调控力度，也有利于鼓励中小户型、中低价位的普通住房兴建，相应限制了非普通住房建设。此限奖限政策，虽是针对当前部分房价上涨的应急措施，但应长期坚持。此外，契税也要区别普通住房与非普通住房，采用高低不同税率。个人所得税则要看购买期间，是否超过5年，是否惟一生活用房，是否在出售前后一年期限内换购新房及其价差，来确定不同的征免税办法。至于土地增值税，当时开征这个税种时，大肆炒、卖房地产的情况，现在有所变化，又与营业税、所得税有一定重叠，计算征收中困难也多，国际上征收这个税种的，仅剩下韩国和意大利，其他国家都已停征。现在发达国家的二手房买卖的市场交易，已占到房地产市场交易总量的85%，而我国的情况正好相反，为活跃住房的商品流通，提高房地产资源利用效率，优化资源配置，从长期着眼，也可考虑停征土地增值税。　　3.调减出租房税负，活跃房屋租赁市场。按照现行税法规定，个人出租住房，要征收七税一费，即营业税（租金收入的5%）、城市维护建设税（营业税额的7%、5%）、教育费附加（营业税额的3%）、房产税（租金收入的12%）或城市房地产税（租金收入的18%）、城镇土地使用税（城市每平方米0.3元至10元）、个人所得税（租赁所得额的20%）、印花税（租赁合同金额的千分之一），税种多，税负重，各税分别计算，征收缴纳手续也很繁杂。一些住房多余户往往认为，租金收入扣除税金后所剩不多，而麻烦不少。对暂时闲置的房屋不愿出租，或干脆暗中交易，偷逃税款。据北京市最近调查，全市纳税的房东不到应纳税户总数的20%.现在有的地区为便利征收，对个人住房租赁规定一个5%的综合税率，各税统一计算缴纳，这种做法可取，但与全国统一税法不甚符合。为盘活闲置住房，活跃租赁市场，提高住房使用效率，似应大幅度减轻出租房税负，明确个人出租住房，可以只征个人所得税，普通住房税率减为租金收入的5%，非普通住房税率减为租金收入的10%.房产税（不动产税）另分别普通住房与非普通住房确定征免，租赁合同按章粘贴印花税票，其余各税均不征收。　　4.促进建立公屋廉租制，完善住房保障体系。现行住房规划是，高收入者购买商品房，中低收入者购买经济适用房，最低收入者由政府或单位提供廉租房，通过实物分配、租金减免和发放资金补贴等方式，使最低收入人群得到实惠。以北京市为例，从2001年以来，已有一万多户低保家庭享受到了这种优惠。但由于廉租房管理部门资金少，租价低的房源缺，许多能够享受廉租房补贴的家庭，经常找不到住房，而政府又无适当财力新建廉租房。同时，此项制度覆盖面窄，按规定不包括买不起经济适用房的一些低收入人群，庞大的农民工人群也未能覆盖。经济适用房建设用地是行政划拨，政府扶助，开发商营建销售，保本微利。由于不缴纳巨额的土地出让金等原因，价格较低，而规定的销售对象广泛（如北京市规定为年收入0.5万元至6万元的家庭），管理机制欠缺，购房人资格审查不严，往往是开发销售商代劳审查，市场秩序较乱。开发商受利益驱动，多营建大户型，品位有些也上档次，售价相应较高，便利了有资金实力者。据《2005年第2季中国房地产市场报告》，对北京、西安、太原三城市的抽样调查，认为当前经济适用房主要满足了中等偏上收入家庭的需要，中等偏下收入和低收入家庭所占比例不高；购房的很大部分是用作投资，自用率平均只为70.29%，其中北京市更只为51.34%；继续完全依靠划拨土地，在市场低价售房，政府在执行能力和执行成本方面，都面临一些难题。看来以行政划拨土地的暗补方式，要求开发商以保本微利（3%以内的利润）的低价格在同一的住房交易市场，向人们销售同样的住房商品，难免出现一些问题；期望除最低收入者以外的所有家庭，都能够拥有属于自己私有的住房，即使是在较长期限内也不够现实。现在经济发达国家的住房自有率，一般不过50%多，40%以上的居民住房都是租赁的。我国当前解决中低收入者的住房问题，最主要的是帮助所有家庭都有房子住，改善住房条件，而不是都要拥有属于自己的私有房。要帮助所有家庭都有房子住，必须有政府的积极干预，大力帮助，否则是不可能的。我们似可考虑，停止经济适用房制，借鉴中国香港地区公屋制的成功经验，由政府设立专门的公屋廉租管理机构，把它作为一项重大社会保障措施，责成地方政府无偿划拨足够的建公房用地，多拨财政资金，营建大批中小户型、中低价位的现实需要公房；同时，收购城市同类旧房，用以就近出租给最低收入者、低收入者和中等偏下收入者，根据住房质量和租赁者的收入水平，收取有差别的租金，或实行公开的不同减免补贴。要明确租赁者入住的资格条件，严格审查，完善租赁的准入与退出机制。当租赁者收入水平提高、不符合条件时，应按规定及时退出，转换给符合条件的登记户入住。在这里，通过税收的减免和其他优惠措施，可以有力地推进建立公屋廉租制，从而完善我国的住房保障体系。　　5.正税清费，减轻购房负担。现行涉及房地产的税种，连同开发、流转、取得和持有环节在内，共是12个，外加教育费附加一项，而行政事业性收费项目，多的地区高达数百项，平均是税种的六七倍，基本集中在房地产的开发、流转、取得环节。其金额在住房销售价格中所占比重，据有关部门计算是15%，比税收所占10%的比重超出50%.其中许多是属于不合理的收费，它挤占税收，抬高了住房价格，影响了财政资金统筹安排，也导致产生腐败，必须按照公共财政体制要求的收入分配框架，大力整顿，摆正“税为主、费为辅”的收入分配关系和格局。必须坚决取消一切非法和不合理的收费，把属于土地、房屋价格的收费，并入房地产价格，把属于税收性质的收费，改为征税，按有偿受益原则，只保留必要的规费、使用费性质的收费项目，严格审批收费金额，实行财政预算管理。　　三、持有环节的税收区别对待调节　　我国现行房地产税收存在3个主要问题。*9个问题是税制不统一。内外两套税制，内资企业和华籍居民是适用房产税和城镇土地使用税，还有耕地占用税、土地增值税；外资企业和外籍人士是适用城市房地产税和土地使用费，课征制度不同，税负轻重不一，总的是外轻于内，也有外重于内的，如出租房屋，外资企业和外籍人士的房产税率是租金收入的18%，而内资企业和华籍居民的房产税率是租金收入的12%.前者有违公平税负原则，后者有违国民待遇原则，不适应统一市场的构建、市场经济体制的培育发展。此外，城乡税制也不统一，现行房地产税不适用于农村。第二个问题是房地产税基本法规制度过于陈旧。几个税种的条例都是上世纪80年代，甚至是50年代制定的，时隔数十年，其内容不适应国民经济已有重大发展变化的现实，不适应原计划经济体制已转变为社会主义市场经济体制，并要不断完善的现实。第三个问题是房地产税收重流转，轻持有。着重对营业性房屋、个人出租住房征房产税，重营业交易税收调节；不对个人非营业性住房征房产税，轻房产持有关系税收调节。现行房产税有些类似按营业行为征收的营业税，而不太像调节财富占有关系的财产税。这不适应当前人们已购有较多较高价位住宅，需要进行有区别的财产占有关系的税收再分配调节，缓和社会矛盾的现实要求；不适应需要通过税收调节房地产供需关系及其结构，促进房地产市场持续健康发展的现实要求。房地产税制必须进行根本性改革，而其重点是在房地产持有环节，其设想是：　　1.简并税种，开征统一的不动产税。这就是把房产税、城市房地产税、城镇土地使用税和土地使用费四种税费，以及属于税收性质的其他有关收费，合并为全国统一适用的不动产税。对内外资企事业单位、个人和城市、乡村都统一适用。所以拟名为不动产税，而不称为房地产税，是因为它的含义准确，既包括房屋，又包括土地，也包括难于算作房屋的其他众多的地上建筑物，并便于同国际上的称谓衔接。契税是对取得房地产环节征收的一个特别税种，自古有之，人们长期习惯把它视为享有产权的象征和凭证，国际上也有类似税种，可仍单独征收，不予合并。不动产税的税制主要设想是：　　（1）扩大征收范围，选定征免税界限。要转变房地产税收重流转轻持有的现状，就必须适应市场经济发展的要求，扩大不动产税的征收范围，取消那些不适应现实情况的减免税和优惠。一是取消现行个人所有非营业性住房免税的规定。住房制度由福利分房改为市场化购房后，广大群众多拥有自有的住房，取消此项免税政策后，征税范围将大为扩充，重流转轻持有的征税现状，将大可改观。但考虑到实行初期，面对千家万户，征税工作涉及面太大，一般群众骤然直接增加许多税负，也有承受能力的制约，因而可以对自有普通住房暂时仍予免税，而把征税范围只扩大到非普通住房，特别是超级豪宅、别墅。加大占用此类住宅的成本，既调节其所有者的财产占有关系，又限制此类住宅的消费需求、投资需求，进而可以优化房屋的供给结构。二是取消对事业单位有关免税规定，把非公益性事业单位和社会团体用房列入征税范围。因为这些单位在市场化改制后，已有市场化的主要资金来源，理应按市场化规则，担负纳税义务。三是把乡村的房屋、土地纳入统一税制征收范围，但为便利农民休养生息，扶持发展农业，在一个较长时期内，应只限于对工商营业用房地产和高标准的住房，征收不动产税，其余均予免税。　　（2）区别不动产类型、用途分别制定税率。现行城镇土地使用税分地区按单位面积设计固定税额的办法，国家不能及时分享土地增值的利益，很不合理，应当改变。借鉴国际通行做法，对工业用不动产、商业用不动产、单位和个人住房、无建筑物土地，可分订不同的幅度税率，由省级政府根据当地情况自行决定本地区的适用税率。为加强税收调节个人占有财富关系的分配力度，也可借鉴有的国家做法，对个人住房按类型、价格采用三四级超额累进税率制。　　（3）以评估市场价格为计税依据。现行房产税是以原房价余值（原房价值一次性减除20%至30%的余额）为计税依据；出租的房屋则以房产租金收入为计税依据。其不合理处有二：一是各时期的房价水平高低不一，在同一年度，都按原价即历史成本价余值计算税额，很不公平；特别是城市房价，是随着经济的发展繁荣而相应上涨的，坐落商业繁华地段的房屋，价格上涨幅度更大，都按历史成本价余值计征，国家不能分享土地增值收益，还要承担一般物价上涨、币值下落的损失，以致大量税收白白流失。二是出租房屋是按租金收入计算纳税，租金收入是现实的市场价格，计算出来的税额，往往要比按原价余值计算的高出数倍以至十多倍，购房时间越早，原价越低，税额差距越大，限制了租赁市场发展。　　（4）下放管理权限，培育县市级地方税主体税种。适应建立和完善分税制财政体制的要求，作为地方税的不动产税，应当下放部分立法权，中央只制定不动产税的基本法，对税法要素作政策原则性规定，在国家统一的大政方针下，由省级人大或政府制定实施细则，明确具体的征收范围，选定适用税率，批准减免税优惠或加征税款，确定计征方法，以利于地方因地制宜相机处理问题，繁荣地区经济，增裕税收，逐步把不动产税培育成为县市级地方税的主体税种。　　2.开征不动产闲置税。现在土地、房屋资源闲置浪费现象严重，存在大量已征未用和购而不用的情况，有的地方政府还征用大片土地，等待招商引资时高价出让。国土资源部透露，2004年初掌握在开发商手中购而未开发的土地，全国至少有70万亩。商品房同样大量闲置，据有关资料，截至2004年9月，全国商品房空置面积达9798万平方米（其中商品住房空置面积5736万平方米），闲置率达19%.北京市闲置一年以上的商品房，2004年比2003年下降23%，但仍达800万平方米，为商品房销售总数的1/3，远远超过国际警戒线。存量房屋也多闲置，长期少人住，或无人住。最近国家对超过出让合同约定开发日期一定期限的，虽出台了征收土地使用费的规定，但这是未遵守合同的违约金收费，不属于对闲置浪费，土地资源本身的强制性征税，此种收费应由税收取代。为制止一些人坐享房地产自然增值带来的利益，打击囤积投机，抑制那种非理性投资，制止资源浪费，提高土地、房屋利用效率，优化稀有资源配置，需要采取税收强制手段，开征不动产闲置税。或在不动产税基本法中，区别不同情况，增列对闲置不动产加成、加倍征收不动产税的具体规定。　　四、抓紧创造条件，逐步实施　　改革房地产税收制度，特别是建立适应社会主义市场经济要求的新型不动产税，是一项十分复杂艰巨的任务，牵涉到亿万群众，涉及各方面利益的调整，必须做好有关基础准备工作，搞好各项配套改革措施，才能顺利实施。关于基础准备工作，一是要建立和健全房地产登记制度，只有全面掌握房地产各方面的情况，才能找到、找准课税目标。当前多部门登记、分级登记、分块登记的分散管理办法，需要改变，建立由房屋和国土资源管理部门统一的房地产登记制度，信息由有关部门提供和共享。登记内容也要改变以产权为主的现状，把它扩充到有关房地产价格及其评估和变动的方面；房地产产权的取得及其流转变动和消失方面；税收的计算缴纳方面。既要有以产权人为户头的登记序列，又要有以房地产为户头的登记序列。二是建立和完善以房地产市场价格为依据的价格评估制度。这是不动产以评估市场价格为计税依据的必备条件。要建立一套适应市场经济发展要求的房地产评估机构，既有政府的，也有民间中介组织的，评估各有侧重，分工协作。要实行房地产评估人员资格认证制度，加速培育，逐步形成一支富有理论知识和实践经验，精通业务的房地产评估师队伍。要逐步摸索和确立一套适应我国情况的以市场价格为依据的房地产价格评估办法。三是税务部门要抓紧培养一批既懂税收和财经政策法规，又熟练掌握不动产税计征技术业务的专业税务干部。同时，还要做好同房屋、土地管理、房地产市场管理和财政、银行、工商等各部门的协调配合工作。　　鉴于房地产税收制度改革的艰巨性、复杂性，做好基础准备工作，也需要时日，应当全面规划，循序渐进，分步到位。可以先选择几项容易办到的项目，由国务院发文通知实行，可以先在几个城市试点，摸索积累经验，逐步推开，待时机成熟，再正式立法，全国实行。　　作者单位：财政部财政科学研究所 税收，是国民经济最为重要的调节器，随着经济的发展，税收法律愈发繁杂，税收调整愈发频繁，作为企业财务人员，掌握着企业的税收命脉，迫切需要综合的税务管理能力，加入税务经理专修班，掌握税务实务、税务筹划、税务稽查、税务行政复议，拓宽税务处理软技能，成为优秀的财会人。