税收执法风险成因分析及对策

税收执法风险成因分析及对策 来源：湖北国税网 作者：郭亚光 日期：2008-04-28 字号[ 大 中 小 ] 　　一、当前税收执法风险的具体表现　　（一）实体不规范的税收执法行为所引发的税收执法风险　　1.随意改变税种、入库级次和入库地点，转引税款的行为所引发的执法风险。如税务所管理员在实地调查核实时税种鉴定错误；计划征收科税务登记岗在录入税种信息、入库级次、申报缴款期限时随意改变相关信息；申报征收岗在开票时改变入库级次和入库地点、转引税款等导致执法的风险。　　2.违反法律、行政法规的规定提前征收、延缓征收税款或摊派税款的行为所引发的执法风险。如基层税务所管理员、所长为完成税收计划任务，而提前征收税款或延缓征收税款，或者对特大企业采取包税制，对个体工商户、小型企业实际摊派税款，从而引发执法风险。　　3.税务机关及其人员政策执行不到位造成税款流失所引发的风险。如在各类资格认定、办理出口退税、四小票抵扣、减免税管理、税务稽查等环节中，不按照政策要求执行，造成不征和少征税款，引发执法风险。　　4.税收执法人员在征收、管理、稽查环节滥用职权或者玩忽职守的行为所引发的执法风险。这种违法行为主要表现为徇私舞弊或者玩忽职守不征、少征税款；滥用职权对控告、检举税收违法违纪行为的纳税人、扣缴义务人以及其他检举人进行打击报复等等。　　（二）程序不规范的税收执法行为所引发的执法风险　　1.不按照程序进行实地调查所引发的执法风险。如在一般纳税人资格认定、发票的票种鉴定、增量、减量、核定税款、停复业及注销申请审批等环节，不进行实地调查，违反规定程序做出决定，或者在减免税管理、出口企业资格认定及出口退税等环节中，不按照程序进行跟踪管理导致执法风险。　　2.在采取税收保全措施、强制执行措施时，违反法律规定采取措施或者采取不当的措施，使纳税人、扣缴义务人或者纳税担保人的合法权益遭受损失。如为使税款及时入库，或追缴偷逃税款，违反程序对纳税人采取查封、扣押等非正常手段来促使纳税人及时清缴税款可能引发执法风险。　　3.在对纳税人做出补税或处罚决定时，未能听取纳税人的陈述，以及不按程序举行听证或未完整地告知诉讼权。如对达到听证标准的案件，未按照规定程序提前3天予以告知，或者纳税人申请听证后未按规定履行听证程序所导致的执法风险。　　4.在涉税案件构成刑事犯罪时，税收执法人员徇私舞弊不将案件移交给司法机关。对已经达到刑事犯罪标准的案件，税收执法人员未按照规定进行移送、移交手续时，就可能导致执法风险。　　5.代纳税人办理相关涉税事宜。税法规定，纳税申报、发票领购、一般纳税人资格认定、销户等手续必须由纳税人及其代表予以办理，这些手续如果由税务人员进行代办，就有可能导致风险。　　（三）与税收执法相关联的其他行为所引发的执法风险　　这种执法风险与税收执法活动相关联，但不是因为执法活动本身违反了税收法律法规的规定而引发的。主要表现为税收执法人员利用职务上的便利，收受或者索取纳税人、扣缴义务人财物或者谋取其他不正当利益；或者滥用职权，故意刁难纳税人、扣缴义务人；或者在执法过程中，未按照相关规定进行回避；或者私分扣押、查封的商品、货物或者其他财产等。实践中，税务人员被追究刑事责任的案件大部分属于此类型，大致可分为三类，一是在执法活动中存在索贿、受贿行为；二是贪污、挪用税款行为；三是其他与职务相关的行为。　　二、税收执法风险的成因分析　　（一）税收执法环境不佳　　税收执法环境的不佳是目前我国税收执法风险产生的客观原因。这里的税收执法环境既包括税收法制环境和社会整体环境。　　一方面，当前我国税收法制环境尚不健全，税收执法缺乏良好的税收法制环境的保障。首先，综合性、基础性的税法尚未完全建立起来，缺少“税收基本法”、“税务机关组织法”等基础法律规范，使得税收执法活动缺乏完善、严密的税收法律体系的支撑。其次，许多税收单行法没有充分表达其应有之义，各个税法本身应具备的功能尚未完整地表现出来，而且有的税种设计较为复杂，具有模糊性，使得税务执法人员无所适从，难以正确执行到位。再次，部分税收法律法规规定得过于概括、简约，给税务工作人员解释、理解税法留有较大的余地和空间，并且赋予了执法人员较大的税收执法权力，导致同类案件的处理差距较大，税收行政处罚随意性大等问题。此外，某些税收规范性文件或者制定主体间自相矛盾，无法自圆其说，或者缺乏完善的调查论证程序，没有经过实践检验，不具备可行性和可操作性，给实践操作造成了人为的困难。　　另一方面，目前我国社会的大环境也容易引发税收执法风险。由于我国目前处于社会转型期，经济体制尚不健全，税收政策经常发生变化，税务执法人员难以迅速掌握，税收管理也难以及时跟进到位。此外，政府部门过分强调税务机关的组织收入职能，导致当前税务机关完成收入任务压力偏大。在大环境趋同的前提下，税源又存在着从税收监管严的地区向税收监管松或相对自由的地区流动的趋势，这就对税务机关如何在“夹缝”中求生存的能力提出了考验——要么“放水养鱼”，为区域经济的发展做出适当的忍让；要么“涸泽而渔”，面临税源流失的危险。在实践中，不少地区政府就税源大户的涉税问题往往对税务机关做出不适当的要求，这些都给税务机关带来执法风险。另外，其他部门管理和监控的失位、缺位也给税务机关执法带来很大的风险。如办理工商登记时虚假验资，将会给税务机关在办理税务登记、一般纳税人认定、政策性审批等诸多环节中，造成错误性导向，诱发执法风险。又如高新技术企业的虚假认定将使税务机关在税源管理、办理政策性减免时面临执法风险。　　同时，我国仍然缺乏依法诚信纳税的风气。纳税人对于自身有利的事情往往比较积极，而对于不涉及自身利益但有利于规范税收秩序、提高税收管理效率的事情，往往不太积极。如个体户销户应由本人提出申请。但对于业户来说，没有办理销户的主观要求和积极性。而一旦业户决定停止经营，税务机关往往缺乏对其进行控制和影响的手段对督促业户办理销户进行约束，再加上登记率、申报率等现实考核的压力，税务所不得不请求业户进行销户，甚至主动提供代办销户手续的服务，以净化户管，减少虚户和假户。实际中这种本末倒置的现象往往诱发税务机关越俎代庖的执法风险。　　（二）税收征管机制不健全　　从“征管查”的辩证关系来看，征收是目的，管理是基础，稽查是保证。但是在实际运作中，存在征管查职权范围划分不清、沟通不畅等问题。　　一是信息不对称。包括：税务机关与纳税人之间的信息不对称：当前税务部门对企业或其它纳税人生产经营情况的了解主要依靠纳税人自报的申报表、财务报表和相关资料，对企业生产经营情况和财务运行状况缺乏深入直观的了解，对一些不申报的地下经济活动和零散税源的管理鞭长莫及，漏管严重；税务机关与其他职能部门之间信息的不对称：税务与工商、银行、金融等部门之间、国、地税之间及不同地域税务部门之间由于同样存在信息不共享、交流不及时等问题，也会影响税收执法的打击力度，造成相关税务部门的被动；税务机关内部不同部门之间的信息不对称：由于职能的分立，征管查之间信息交流渠道不畅，相关涉税信息无法在各部门之间有效的运转，影响了涉税违法行为的打击力度，形成大量走逃户和非正常户，形成执法风险。　　二是权力相对集中。一方面征、管、查相对独立，权力相对集中到部门。另一方面部分岗位权力过于集中，同时法律法规赋予税务机关的自由裁量权又较大，一旦干部玩忽职守或徇私舞弊未严格履行职务，就有可能导致风险。如稽查局负责全局的稽查工作，虽然其内部实行的是选案、实施与执行、审理三岗分离，但由于选案岗与审理岗对实施岗的监督制约十分有限，权力仍主要集中在实施岗。又如，为不断提升纳税服务的质量和效率，简化办税程序，基层部分岗位和权力前置至计划征收科，且在办税流程和岗位设置上以“一岗式”办结涉税事项为目标，从而使得部分岗位权力过于集中，如可以在一个岗位完成注销登记、一个岗位完成票种的鉴定及其数量的增减、一个岗位完成停复业审批、重新税务登记审批等等，极易造成假停业、假注销、超版面超限量发售发票等，从而导致执法风险。　　三是执法监督力度不够。从目前我国税收执法监督体制来看，主要还是以事后监督为主，而事前监督和事中监督存在空档，特别是税收执法各岗位之间以及执法过程中各环节之间缺乏相互监督和制约，没有形成一种完善的内在有机联系的监督制约机制，从而引发了税收执法风险。即使在事后监督中，也由于缺乏具体的操作规范，特别是“谁对制度的落实负责任”不明确而使执法监督流于形式。此外，就外部监督而言，税务工作的极端专业性也加大了监督的难度，再加上税收执法程序的透明性、公开性不够和变动频繁，也为外部监督制造了障碍。　　（三）税收执法人员自身素质影响　　在税收执法过程中，税收执法机关及其执法人员是依法行政、依法治税的关键，税收执法人员的素质是决定税收执法风险的重要因素。从目前的情况来看，我国税收执法人员的素质状况不容乐观，尤其是基层税收执法队伍的素质普遍偏低，是税收执法风险的高发群体。具体表现为：　　1.风险防范意识比较片面。客观来看，许多税务干部具有一定的风险防范意识，知道“吃、拿、卡、要、报”会导致对个人责任的追究，但对由于税收执法行为不当可能导致的风险和后果没有明确认识，往往认为“没有贪污受贿，没有吃拿卡要就不怕”，但实际上许多执法过错行为也可以由过失导致，而且一旦后果严重，也可能追究刑事责任。主观上的大意，很可能导致部分主观恶性不大、一辈子勤恳做事的税务干部因为不能履行或者正确履行职责而被追究刑事责任，给国家、单位、个人、家庭造成不必要的损失。同时，许多税务干部对如何防范执法风险没有全面系统的认识，对于在执法过程中如何避免风险的发生，也缺乏有效认知。　　2.执法业务水平普遍不高。税收执法人员自身业务水平的高低，直接制约着其执法风险的高低。有的税收执法人员既不精通法律法规，又不熟悉税收会计；既不掌握税收政策，又不了解企业情况，业务能力不足导致税收执法的高风险。同时，由于我国税收法律体制不完备、税收执法的依据散见于复杂的税收实体法和程序法中，行政规范性文件大量存在并不断修订更新等原因，即便具有相当执法水平的税收执法人员也难以全面、准确把握，规范执法难度较大，从而又反过来影响其执法业务水平。　　3.未能形成系统的专有职业道德标准。与法官、检察官、律师等职业人群不同，我国税收执法人员虽然属于发生执法风险的高危人群，但却没有系统专门的职业道德标准和职业规范，在社会影响力、职业自律能力、自我约束能力等方面缺乏应有的关注和重视。　　4.缺乏有效的物质精神保障。从税务部门工作人员来讲，与其他公务员相比，由于与企业、个人的公务交往具有直接性、经常性和规律性的特点，往往面对着更加隐蔽的、众多的诱惑。而作为普通的国家公务员，税务工作人员既缺乏广泛的社会尊重和崇高的社会地位，也没有比其他公务员更为优厚的物质待遇，再加上基层部门巨大的工作压力和全面完成考核任务的难度，双向的挤压使得税务部门工作人员需要有更加坚定的意志力和拒绝诱惑的克制力来保持自身工作的廉洁性。而一旦“不拘小节”，往往就“千里之堤，溃于蚁穴”。　　三、防范税收执法风险的对策　　（一）完善我国税收法律体系，优化税收执法的内外环境　　1.进一步完善我国税收法律体系。一方面要提高税收立法质量，进一步提升我国税收实体法法律层级，完善税收程序法中的相关规定，增强税收执法程序规范的可操作性，加强相关规范性文件之间的衔接和配套。另一方面要增强税收政策的稳定性，减少税收政策的随意性，尽可能地多用立法的方式规范我国税收管理活动，提高税务执法法律依据的统一性。同时，可以建立一个专门的机关来审查部门规章、地方法规等税收规范是否合法、有效，以维护税法权威性；对于过期文件要及时废止，对擅自出台的税收优惠政策及时清理止；以某种法律形式明确税法的解释机关、解释标准和原则，禁止对税法做扩大解释或类推解释，避免税收执法中的随意性。　　2.建立科学合理的税收执法工作机制。（1）明确税收征管权的行使界限，防止越权执法或滥用执法权。依据《征管法》和《行政处罚法》规定，健全税务执法系统的内部制度，按照税收征收、管理、检查、处罚、复议分离和制约的原则，进一步明确税收征管权的行使界限，防止越权执法或滥用执法权。　　（2）严格税收执法程序。对税收管理的各个环节进一步细化，明确税收管理每一环节中执法人员的权力与义务，以及行使权力的方法、步骤、时限等，及时发现和修补执法过程中可能存在的漏洞。同时，可以通过执法程序中“关键点”的控制来减少执法风险的发生，确保在工作量大的情况下，做到有的放矢，不出大错，达到事半功倍的效果。　　（3）建立征管查互动机制。要在各部门分离的基础上，畅通信息网络，实现良性互动，形成“及时发现问题，及时反馈问题，及时沟通信息，及时进行查处”的高速运转机制，确保各职能部门在税务执法活动中的在序性和高效性，减少因信息沟通不畅导致的执法风险。　　（4）建立科学的税务执法考核机制。各级地方政府、上级主管部门对税务部门工作业绩的考核标准应多样化，既要有量的要求，也要有质的要求，要把税收计划管理与依法治税有机地结合起来。同时适当弱化税收收入的考核，强化依法治税工作的考核，由以量为主的考核逐步转变为以质为主的考核，将税务部门从收入压力中解放出来。　　3.改善不利于税收公正执法的外部环境因素。一方面要建立健全协税护税网络。一是加强与协税护税部门的沟通协作。基层税务部门平时应多向当地党政领导请示汇报，与公、检、法机关定期召开协调会，与财政、工商、审计、计委、交通、建设、土地、房管部门密切配合，多角度寻求地方支持和理解。二是进一步促进协税人权利与义务的落实，在全社会建立诚信纳税观念，真诚接受纳税人和社会的监督。三是进一步健全群众协税护税组织体系。在集贸市场、村、街道、大型基建工程和跨国公司选择建立群众协税护税组织，并落实举报税务违法案件奖励办法。　　另一方面要增加社会监督力量和认同度。要加大对诚信纳税的宣传力度，进一步增强纳税人的税法遵从度，大力营造“诚信纳税，公正执法”的有利氛围，普遍提高全社会的依法纳税水平。同时加大税收违法行为的责任追究，使税收执法机关和执法人员真切感受到税收执法风险的现实压力，增强其执法风险意识，进而促进其依法行政，树立税务部门的健康形象。　　（二）提高税收执法人员的职业道德水平，增强风险防范意识　　1.提高税收执法人员的业务水平。一是构建科学合理的队伍管理机制。要严把税收执法人员的用人关，建立科学合理的调入、使用、培训、提拔、考核、监督、奖惩等一整套管理体系，并在日常工作中促进执法人员学习业务、钻研业务、提高工作水平，同时鼓励执法人员报考注册税务师、注册会计师，将优秀人才充实到征管一线。二是要建立税收执法人员的定期培训制度，加强税收执法人员对新现象新问题的把握和应对能力，使税务人员能够积极应对经济事项和税收政策的变化。特别是要有针对性地对税收执法人员的不规范行为进行查漏补缺。　　2.建立税务工作人员的职业道德标准。一方面，空洞而教条的廉政教育容易让人产生疲态，而系统的、专有的职业道德标准有利于树立税务部门的健康形象，减少税务人员执法风险；另一方面，职业道德标准有助于提高税务执法行为的公信力，提高社会整体的税法遵从度。在税务系统中应广泛树立以“依法治税，精通业务，忠于职守，爱岗敬业，廉洁奉公，文明征收”为基本内容的良好的税务职业道德风尚，倡导正确的权力观与价值观，正视诱惑、拒绝诱惑，同时培养健康的生活情趣，构筑抵御不良侵蚀的坚强防线，从根本上杜绝滥用职权、以权谋私等行为的发生，防范税收执法风险。　　3.增强税收执法人员的风险防范意识。要明确徇私舞弊会导致责任追究，玩忽职守也会导致责任追究的观念，对税务干部进行法律教育，使其懂法、用法、遵守法，从思想上、观念上深入理解税收行政执法风险，切实转变思想观念，树立高度的事业心和工作责任感，自觉遵守职业道德和职业纪律，规避执法风险。　　（三）建立完善的税收执法监督制约机制　　1.依法推行政务公开制度，将税收工作的重大措施、热点问题及时公告给纳税人，做到凡查处的案件公开，凡审批过的事项公开，工作规程、纪律规范和监督途径公开，提高税收工作的透明度。　　2.建立内部监督机制，明确监督责任，突出监督重点。建立税收执法部门内部的监督体制，突出对税收执法工作中风险高发环节的专项监督，实施普通监督和专项监督相结合的监督体制。同时建立各部门、岗位和个人之间的权力分配和相互监督制约机制，防止有些部门和岗位、个人权力过大，部门和个人之间权力责任的脱节。　　3.开展事前防范。建立执法程序及规范性文件审查机制，定期对正在适用的执法程序及规范性文件进行审视，提前发现因执法过程不衔接或规范性文件有矛盾、难以操作可能导致的管理漏洞和监控不力，及时进行弥补和修正，减少系统风险。同时设立廉政基金，对较长期限内未发生执法责任追究的人员予以鼓励，起到事前激励杜绝风险的作用。　　4.实行税收执法人员的定期交流制度。可对从事税收执法工作满三至五年的执法人员进行一次轮岗，具体的可以分为职期交流、地区交流和岗位交流，避免久任一职而产生的玩忽职守心理或久居一地而陷入“人情网”。　　作者单位：武汉市洪山区国税局 税收，是国民经济最为重要的调节器，随着经济的发展，税收法律愈发繁杂，税收调整愈发频繁，作为企业财务人员，掌握着企业的税收命脉，迫切需要综合的税务管理能力，加入税务经理专修班，掌握税务实务、税务筹划、税务稽查、税务行政复议，拓宽税务处理软技能，成为优秀的财会人。