再造运行机制 提高管理效能

[原创]再造运行机制 提高管理效能 来源：《江苏国税调研》总第31期 作者：陈志顺 费漱新 日期：2008-02-25 字号[ 大 中 小 ] 　　目前，我国政府机关改革山雨欲来，特别是深圳市政府提出“行政三分制”方式对政府部门进行全面改革，引来强烈反响。国务院的改革方案在十届人大一次会议上获得通过，其目的就是“机构改革要抓住重点，解决行政管理体制中的一些突出矛盾和问题，为促进改革开放和现代化建设提供组织保障。”反观我们的机关，目前存在的问题十分特出，行政事务改革迫在眉睫。我们必须进行改革，进一步理顺行政机制，转变机关作风，强化监督制约，提高工作效率，建设一个低成本、高效率的服务型机关。去年底以来，淮安市国税系统在市局的统一部署‘F，对税收业务进行了流程再造，调整了征管机构设置，达到了组织扁平化、工作流程化、管理集约化、绩效*5化，使得税收业务管理上了一个台阶。　　一、目前机关行政管理的现状　　现行行政体制在强化集权模式下发挥了重要作用。作为一个职能导向型的行政机关，县区国税系统的机关工作存在着共通之处。但是，割裂的运转机制、集权的机关科室、与生俱来的弊端靠一点一滴的完善根本无法解决。　　（一）现行行政体制的弊端　　1、权力大，拥权自重意识浓厚。权力集中模式下，国税局机关科室融决策、执行、监督为一体，自定规则、自己执行、自我监督，事实上形成“权力垄断”，往往造成“弱机关、强科室”的格局。　　2、响应慢，官僚主义作风弥漫。由于缺乏有效监督，对事务处理推诿拖拉，造成许多不必要的扯皮现象发生。　　3、效率低，本位主义思想充斥。机关弥漫着某种惰性、自满和不求上进的不良气氛。各科室从自身利益出发，制定规则，自由解释，好执行的便执行，要得罪人、有难题时就进行变通，不但执行不力、不公，而且造成虎头蛇尾现象严重泛滥。　　4、缺乏大局观，职责不明确。各部门从自己角度出发，没有人考虑整体工作，考虑团体利益。同时由于职责交叉、功能重叠以及缺乏腔督，导致关注自我，忽视整体。　　（二）对现行税收行政事务的分析　　过去我们把行政事务分为政务、事务，或者就是简单的人、财、物，通过职能性科室进行分别处理，联合起来构成一个机关。实质上也就是职能性导向。上级找下级要找对口部门，外界沟通要找办公室，分局向上请示汇报要找相应的科室、分管局长、局长。从整体上来说，大家看到的都是自己的圈子、自己部门利益，没有一个科室对全局负责，只能由局长负责；没有一个科学合理的工作分配，导致科室之间事务忙闲不均，人员素质不一、作风不同；考核上只能进行到办事员，只能对分局进行，机关各科室一直就是考核的禁区。原因在于不能完整的记录各自的工作数量、质量，不能合理的衡量各自的强度、责任性以及能力。科室之间互相不沟通，甚至有一种不良的竞争心态。分管局长对自己条线负责，管理可能更加认真，但是对非本人分管的事务，即使发现问题也不便于指出。　　过去事务处理的流程，一般是对口负责，自己办理。办公室接受下来的事务除了可以直接办理的外，经过局长批示分配到相应部门，由相应部门负责处理汇报。到此，一个流程就结束了。我们可以看出没有人记录事务分配，没有人追踪执行情况，也没有人考核完成结果。　　存在以上问题，并非说明原有税务机关行政管理体制一无是处。最主要的原因是时代发展了，民主发展了，法制健全了，对依法办事、工作作风、服务质量的要求大大提高了。只有因时而动，顺应社会发展的洪流，才能勇立潮头。因此，我们考虑对事务按照一种半流程化的方式，即结合事务处理流程设置经过的部门、环节，体现忠实记录、科学分配、合理考核的思想，强化分权制约，强化工作监控，强化考核考评，以此推动工作效能的提高，转变工作作风，建立一个较为科学完善的行政事务运行机制。　　二、机关行政改革的设想和做法　　参照流程再造理论以及税收业务再造的成功经验，我们考虑对税收行政事务作如下改革：　　（一）指导思想行政事务改革将致力于建设“现代公共型机关”。重新定位科室职能，主要表现在从“全能型”转为“有限型”，从“权威行政”转向“服务行政”，从“人治行政”转向“依律行政”，从“部门性”转向“公共性”。要构建的是既相互分离制约、又能协调高效运转的行政机制。　　总体思路与方向是：以转变机关职能为核心，以建设现代化行政组织和运行机制为载体，努力推进依法规范行政、高效优质行政、民主透明行政和清正廉洁行政，强化权力监督，逐步建立体现现代公共管理特点的行政体制。　　（二）改革后的机构没置和运行机制　　十六大报告指出：“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革。”根据“权力必须分立并且互相制衡”的基本原则，我们计划实行“行政三分制”，将行政管理职能分为分配决策、执行和监督三部分，三者相辅相成、相互制约、相互协调。　　机构设置的主要内容：按照权利、义务和责任相统一，管人、管事、管物相结合的原则，一方面调整机构设置，减少部门职能交叉重复，合理配置职能，科学划分职责分工：另一方面改变工作方式，增强处置能力，提高工作效率，完善运行机制，加速转变行政职能，建设一个服务型机关。　　机构改革后，县局机关按照受理决策部门、执行部门和监督部门进行设置。（见图表1 略）　　受理决策部门只有制定制度和事务分配权而没有执行权，可以承担部分文字事务的处理和受理即办事务如咨询；而执行部门只有执行权没有决策权，对于部分需要制定规定的只有建议受理决策部门制定相关规定的权力。监督部门对制定的制度和分配事务执行情况进行督查考核。根据对执行部门的考核督查提出制度的制定与修改意见，提出分配事务的合理化建议。　　1、科室设置及工作职能　　具体到县（区）局，根据决策集中，执行分散的要求，受理决策部门为办公室，执行部门分为人力资源科、行政后勤科、信息中心、政策法规科，监督部门为督查科。　　办公室：负责各种信息受理，事务分配、计划制度制定、信息统一输出，文字材料、税收宣传等。　　人力资源科：负责执行管理国税系统人员编制、工资计划、干部管理、人事档案、人事报表统计等工作；负责干部的学历教育和业务培训；负责全局干部的思想政治工作、队伍建设、基层建设和精神文明建设。原监察室廉政教育、对照对事务全部并人。　　行政后勤科：负责水电、后勤、车辆、物资管理、物品采购发放、财务支出、会议保障、来人接待。　　信息中心：负责网络建设、软硬件维护、信息流程监控、软件开发。　　政策法规科：负责政策辅导、政策把关、案件审理、档案管理。　　督查科：执法检查、纪律检查、工作督查、考核考评、绩效监督。　　机关负责政务与事务，也就是权、钱、物、人、事。行政后勤中心负责钱物的使用，人力资源科负责干部教育培训、管理以及考察任免，事务性工作由办公室承担，政务性工作由办公室协助领导处理，提供参考意见，拟定初步方案。其他的执法监督等所有考核、督查工作实行集中处理。原信息中心、政策法规科负担业务工作的职能没有进行调整。　　2、运行机制及人员配备　　改革后的事务流程：通过改革后的机构重新设置，事务处理形成受理决策——批示——分配——办理——输出——报备的处理流程。不同事务经过的节点也不相同。即部分节点在部分事务中不是非经过不可的。类似于税收业务中的受理即办、受理转核批，受理转核批转调查，受理转调查转核批等不同流程，但是其整体上不超出这六个节点，甚至许多时候这些节点由相同部门承担，如办理与输出，往往是具体承办科室直接对外、对上汇报，把信息输出。如办公室本身的文字事务，其受理、办理、输出都由自己承担。　　改革后的运行机制办公室统一受理各种事务，制定各种制度计划，进行信息分配到相关科室分局，同时将安排的工作任务通过系统传送一份到督查科。相关执行部门接受任务后要定期向办公室回复任务完成情况，同时向督查科报送执行任务完成情况。督查科根据制定的制度、分配的任务进行督查，记录其完成工作情况。同时对部门、干部进行考核考评，并将督查、考核情况回复办公室。　　办公室形成机关中枢，负责信息收集和反馈，这样形成信息的完整流转。同时由于督查科充分掌握各种信息，便于实施绩效管理，权力被科学合理分解，制约监控更加有力，运行机制更加合理，考核更加科学公平。　　对于分局或者外部单位个人没有向办公室而是直接向有关科室发出的申请，有关科室进行及时处置答复后向办公室和督查科同时报送处理情况，督查科进行跟踪检查。县局领导直接指定部门处理的事务按照上述流程办理。 （见图表2）　　箭头从办公室向下表示对事务的分配，根据不同性质分配到不同部门。从科室的向上箭头表示完成情况反馈。这种任务分配和完成信息反馈应该同时报送一份到督查科，便于其督查考核。督查科对任务开展情况以及考核等情况信息报送办公室便于进行统计。主动发出信息：科室要以县局名义发出的协调请示通过分管局长批示后，报送到办公室，由办公室统一对外发出。反馈的信息由办公室登记后返回到原发出部门。科室以自己的名义发函协商等进行信息联系的，采取自行办理同时报送备案形式。（见图表3 略）　　目前常规事务交办通过流程管理信息系统进行流转。县 （区）局要建立信息收集、分配、完成情况反馈、监督情况、对外答复情况统计。逐步开发一个系统与流程管理系统进行衔接。确保所有事务全部通过计算机进行运转，实现工作时间、工作事项、工作要求、承办单位、完成情况、督查情况等的自动记录，形成一张完整的全局工作统计表。　　办公室为便于制度制定和事务的合理分配，配备具有多种业务能力的人，如征管业务、党务、文字材料等，或者加强临时团队的建设运用。督查部门加大督查督办力度，定期编发督查通报， 加强考核。执行部门转变观念，积极为基层分局服务，迅速落实分配的工作事务。通过这种分离、监督，确保权力受到有效监控，工作得到及时认真开展。考核考评也会更加趋于科学化。　　3、改革后的管理模式　　改革后，局长通过合理分工，各自按照行政三分进行工作分管，通过合理授权，由受理决策、执行和督查部门负责人再进行内部的管理。这样既可以解决管理幅度的问题，保证工作及时得到落实，发挥下属的工作积极性与创造性。同时又能够避免使领导陷入日常琐务，把主要精力放在决策、计划、指挥和协调上。（见图表4 略）　　4、不断完善的改进机制。办公室通过各部门承蛔事务的数量、完成质量、考核评语进行分析，找出环节流转、人员配备、后勤保障、事务分配、个人态度等方面的不足之处，拟出关于职能调整，事务分配、制度建设等方面的报告供领导决策参考，建立起一个完整的跟踪反馈和完善机制。　　要求发挥执行部门的能动性。一是在制度计划制定过程中的积极参与，确保制度计划的合理性与可操作性。二是在执行落实过程中的主动创新，不断发现不足，提出修正意见．开展深入的调研分析。三是考核监督过程中的密切配合，形成不断沟通、加深理解的良性互动。　　为了及时进行信息的统计分析，仅有报备反馈还不够，么建立一个畅达的沟通渠道，建立一个执行情况反馈报告制度，加强报备的管理，保证时效性与准确性。　　三、需要解决的一些问题　　1、进一步减少工作量的问题。许多人会认为这种模式下，办理后又要报送备案，又要向办公室报送信息，虽然通过电子信息，但是依然不方便。这个问题在开发系统中可以解决，即通过对计算机自动实现事务向督查考核部门和事务分配部门的报送。办公室分配事务的同时，报送到督查部门的副本也应通过系统自动实现。办公室与督查部门的统计信息表也应该逐步由系统代替进行统计、分类、对比。　　2、科室直接收到上级机关或者政府部门交办业务的问题。在这种情况下，往往存在科室拖延办理的问题，办公室不知道需要完成的事情，还有就是科室隐瞒不报，造成工作延误。这就需要形成一个制度，即办理部门应该对自己完成事务的质量负责。未报告给办公室、未及时向督查系统报送任务和完成情况的，一方面不可避免地减少其完成的工作数量，在考核时降低自己的分值收入，另一方面要通过问题责任追究，严肃处理。通过一段时间的运转，上级部门能够适应工作分配找办公室，而不是直接找对口科室的问题。因为他关注的是事务处理了这个结果，只要处理质量好，他不关心谁来处理，哪一个部门处理。从这种意义上说，执行部门完全在一定条件下通过工作团队来代替。即根据事务的不同类型指派不同的人去处理，体现效率原则。　　3、如何处理制度制定与修订之间的关系。制度由办公室统一制定了，执行科室很可能只是机械的执行，不关注制度本身的好坏与适应工作需要与否。这需要在制定制度时谨慎、科学。要充分听取执行部门意见，保证操作性和实际效果。但是，无权制定制度不是科室不关心制度的理由。通过考评我们要评价制度、计划是否实现了我们最初的设想，是否达到了我们的目标。必须发挥执行科室的积极性，一方面通过考核推动，另一方面要建立积极的调研制度。　　4、办公室未完全进行职能分解以及谁来监督督查科的问题。办公室负责文字事务与受理各种事务更加符合惯例，因此我们不主张将其分开，而是进一步强化。当然，也可以在办公室‘下设团队负责不同事务，或者今后对其拆分。对督查科进行监督的问题类似于谁来监督纪委、法院一样，主要应该靠机制、靠领导、靠群众，通过公开的方式接受监督。　　5、解决好分步走与一次到位的关系。注意处理好改革、发展、稳定的关系，把改革的力度、发展的速度与干部可承受的程度统一起来。基层分局的行政事务逐步减少，主要体现在自己内部的管理、考核以及文明创建方面，信息中心与政策法规科在税收业务再造中已经调整了职能，县（区）局整体的业务审批功能已经下方压缩，作为县局的分局、科室，也要纳入这种运行体制。因为只有进行完整统计，才能便于考核。因此本次改革的重点就在原有的人教、监察、办公室身上。虽然科室没有进行削减，但是最重要的是建立一套科学合理的运行机制。在这种机制下，科室叫什么名称、怎样设置、配备多少人、体现什么职能已经不再重要。　　6、解决县局领导的管理问题。在这种模式下，领导分别管理受理决策、执行、督查三块就可以，因为其反映出所有的工作事务件数、质量、类别。通过分析，可以更加清楚地发现哪一类事务最多，哪一类事务要求的程度*6，哪一类事务要求的时间最长，便于合理调整人员配备。同时这种管理条线更加清楚，思路更加开阔。　　四、机关行政管理体制改革带来的深层次思考　　这种全新运行机制基于信息化依托，按照精简、统一、效能的原则，进一步转变机关职能，调整机关科室的设置，理顺部门职能分工，减少行政审批，提高行政管理水平。　　按照“决策、执行、监督”分离模式，通过合理分解权力，实现权力的有效制约，使信息处理更加集中迅速，决策更民主、科学；执行更透明、公正；监督更有效、有力，避免权力过于集中在某一部门、某一环节而导致失范的现象。规范决策权、执行权和监督权，使职能部门各司其责，形成整体合力和制衡效应，从而达到防止干部滥用权力、推诿事务造成延迟和官僚作风的目的。　　1、努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。合理配置权力、健全财务收支、灵活用人机制、完善制度办法、健全监督机制、加强教育防范、强化督查考评，可以形象地称之为“七大关卡”。这七个方面是一个有机整体，构成了一个完整的行政管理体制。解决了权力配置问题，权力运行问题和权力监督问题，使得权力体系结构合理、配置科学、程序严密、相互制约。　　2、强化了机关的整体功能。改革后的运行机制与模式，使得受理决策、执行、督查三个部门都要对整体工作负责，只有在整体价值中才能体现其自身的价值。使得其利益捆绑，目标统一，有利于强化机关的整体性，大家劲往一处使，形成团体合力，实现全局优并且局部全优，而非局部全优全局不优的现状。　　3、有利于转变机关作风。作风转变的动力就是监督。现在事务处理流程化，上一环节布置，中一环节执行，下一环节监督，还有分管领导的过问检查，每一步不到位都会得以反映，必须及时调整，使得执行的效率、质量，服务的态度、水平将有很大的提高。环节之间、科室之间、科室与分局之间以及科室对外能够更好地贯彻“顾客”理念，进一步转变机关作风。　　4、有利于党风廉政建设的稳步推进。改进了监督的技术化手段，实现了监督的全过程、全方位介入，能够建立有效的廉政测评预警机制，完善监督机制，提高监督效能，确保监督到位。以权力来制约权力才可能*5程度地维护集体利益，实现公共目标。从逻辑上讲，一个领域的事务有三个科长盯着，出错概率自然小多了，即使一时难以杜绝腐败或官僚主义，也会大大增加其难度和代价。　　5、有利于科学体现绩效评估。对干部的绩效评估需要建立在完整的统计、科学的标准、合理的价值联系、公正的考核上，通过“行政二分制”或者说是行政事务再造，基本上满足了我们对信息的收集要求，解决了事务分析对比的问题，单立部门的跟踪考核也将更加科学公正。这样的绩效评估更有价值，更能够提高干部工作积极性，更好地体现个人价值。　　6、有利于建立持续改进机制。没有*4，只有更好。因为环境在变，标准在变，人也在变，—次改革不可能完全解决所有固有问题，同时还要产生新的矛盾，所以建立持续改进机制十分必要。而行政事务的改革，使我们对工作的理解实现了一个飞跃，看待问题的标准，角度都有了变化，通过对机制的诊断、制度执行的反馈、督查的分析，我们的认识必然更然准确丰富。再造无止境就是对持续改进机制的*4说明。　　“行政三分制”改革将转变机关职能，减少扯皮现象，提高响应速度，增加透明度，扩大公共参与，强化监督考核。“行政三分制”改革一定会推动税收管理升级换代。　　　　作者单位：洪泽县国家税务局 税收，是国民经济最为重要的调节器，随着经济的发展，税收法律愈发繁杂，税收调整愈发频繁，作为企业财务人员，掌握着企业的税收命脉，迫切需要综合的税务管理能力，加入税务经理专修班，掌握税务实务、税务筹划、税务稽查、税务行政复议，拓宽税务处理软技能，成为优秀的财会人。