[原创]关于增值税防伪税控系统综合管理体系再造的研究与探索来源：《江苏国税调研》总第31期作者：陈天麟日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 　　金税工程增值税防伪税控系统的推广应用是一项政策性强、技术含量高，涉及范围广、影响层面宽，且具有强制性、垄断性的工作，其艰巨性显而易见。建立和完善防伪税控系统综合管理体系，是关系到防伪税控系统的顺利推行和金税工程其他子系统安全运行的关键。现从我省实际出发，就防伪税控系统综合管理体系再造进行一些探讨。　　一、现有管理体系的构成和存在的主要问题　　防伪税控系统作为金税工程建设的重要组成部分，其管理体系主要是依据国家税务总局和航天工业总公司2000年度签定的协议构建的，双方以协议的方式明确了各自的权利和义务。国税系统依托行政关系对己方的权利和义务进行分解和落实；省级服务单位则依托与各基层服务单位签定的协议来分解和落实应承招的权利和义务。目前主要问题有：　　（一）组织结构的问题　　就目前我省国税系统与航天系统构建的防伪税控系统管理体系的组织结构来看，存在着不协调的问题。　　从省国税局与省级服务单位的关系来看：省国税局对省级服务单位没有行政管理权限，双方行为规范受制于签定的《江苏省增值税防伪税控系统服务协议》，而此协议是国家税务总局与航天工业总公司2000年签定的合作协议的翻版。一是协议不够严密，权利和义务不够明确，操作性不强，且协议已超出法定有效期；二是目前双方捆绑式合作的基础除了协议框架的约束以外，主要以经济利益为主。大面积的推行过程中，丰厚的经济利益使得服务单位对国税机关带有“行政”色彩的指令“唯唯诺诺”，接受国税机关的监督和管理。但随着大面积推行的结束，经济利益决定了现有的模式下国税机关的监督和管理的力度将受到很大的“削弱”；三是企业性质的服务单位决定了其以赢利为目的的本质。推行中往往会出现利用垄断的优势配售各类通用设备等商业行为。从而给政府工程带来一定的负面影响。　　从省级服务单位和各基层服务单位的关系来看：一是各基层服务单位是独立经营实体，省公司对其无行政和经济管辖权。仅仅依靠双方协议来约束，没有经济制约的保障措施。一些服务单位服务质量的优劣无硬性的监督和考核措施，甚至服务费被作为利润分配或被挪着他用也无法得到必要的监督和处罚。二是经济利益的分配制约着省级服务单位的管理能力。省级服务单位的经济收入来源于航天信息公司的分配，每套专用设备（1581元／套）分配省级及省以下服务单位利润47元，省级服务单位留15元（含增值税）管理费，其余全部转分配给各基层服务单位。省级服务单位的收入与其承担的职责不相配对，承受经济风险的能力较弱；三是我省各基层服务单位大多数是航天信息的控股或参股公司，省级服务单位一定程度上难于管理。　　（二）对服务单位运营的风险防范问题　　目前服务单位有“进口”，没有“出口”，退出机制不健全，退出的风险无能力承受和防范。特别是随着大规模防伪税控系统推行接近尾声，服务单位利润减少，成本提高，存在部分服务单位退出或破产的风险，不仅部分地区纳税人的服务质量得不到保障，甚至得不到服务。对防伪税控系统的推行和服务的连续性和稳定性将产生重大的影响，从而无法保证纳税人的合法权益。　　（三）法律责任的承受能力问题　　根据国家税务总局与中国航天工业总公司原合作协议的要求，规定乙方的法律责任由航天工业公司无限承担，即其所属各省分公司及下属服务单位所违约的法律责任，也由航天工业总公司承担。但是改制后现行省及省以下服务单位均为独立的法人，那么，必然存在服务单位防伪税控系统推行的法律责任承受能力问题。考虑法律责任的承受能力才能保障防伪税控系统推行中弱势群体一纳税人的合法利益。　　（四）培训的质量问题　　增值税防伪税控开票系统企业操作人员的素质直接关系到金税工程源头数据信息的质量。根据有关协议，操作人员的培训由服务单位负责。由于企业选派的操作人员素质参差不齐，培训教员差强人意，加之操作人员的培训、考试等环节存在一些不尽人意的地方，致使一些操作人员的考试成绩水分较大，从而直接影响了金税工程的运行质量。同时，一些企业存在培训的不开票，开票的没有参加培训的现象。从我省存根联数据漏采、错采、重号票及作废票产生的原因来看，相当一部分是由于开票系统操作人员误操作或擅自修改数据库所造成的。　　（五）通用设备的销售问题　　由于防伪税控系统的推行具有强制性和垄断性，虽然有关规定很明确，但客观上给服务单位配售计算机等通用设备带来方便。虽然我省多次明确防伪税控系统推行应配备通用设备的品牌和机型，由企业自主选择，任何服务单位不得强行配售，并严禁国税务机关参与通用设备的销售。但存在极少数基层服务单位强行配售通用设备的现象，给政府工程带来社会负面影响。　　（六）培训费的收费依据问题。　　根据国家计委办公厅《关于增值税防伪税控系统专用设备培训费有关问题的复函》（计办价格[2002]1335号）和省物价局《关于取消增值税防伪税控开票系统技术培训费的通知》（苏价费[2002]444号）文件精神，服务单位防伪税控开票系统技术培训不能收费，致使我省服务单位的培训收费师出无名。加之物价部门实行区域化管理，政策不统一，人为因素较多。因而服务单位收取培训费存在被没收和罚款可能。　　（七）年度服务费收取难问题。　　由于年度服务费的收取没有硬性的措施，因此服务单位收取年度服务费难度较大。目前我省服务单位年度服务费收取率*6的90%，最低的80%，全省平均收取率仅占应收取总额的85．5%左右，约有2万左右的一般纳税人未正常缴纳防伪税控系统年度服务费。　　目前金税工程稽核系统运行质量的考核制度，决定了国税机关和服务单位必须实行捆绑式的服务。因此对于一些虽纳人防伪税控系统的管理但未支付年度服务费的纳税人出现的运行问题，服务单位也必须履行服务职责。此类纳税人的行为直接影。刚E务单位服务工作的积极性，从而对服务质量产生负面影响。同时，由于通用设备和专用设备的一些差误难于鉴别，服务单位考虑到通用设备的维护与收费服务项目的不对应，超出了服务的范围，两者之间也必然产生一些矛盾。　　（八）信息的安全问题　　防伪税控系统大批量集中的推行需要大量的技术服务人员。但进入正常推行以后，出于经济利益的考虑，服务单位会裁减大批的技术服务人员。而这一群体客观上会成为金税工程安全运行的不安定的因素。　　（九）“两卡”的质保、置换和旧卡的保管、销毁问题　　由于“两卡”的质保按照有关协议由服务单位负责，但实际操作中，鉴于需置换的“两卡”包含了相关的数据信息，出于安全的考虑，根据（江苏省增值税防伪税控系统推行管理办法），旧卡由国税机关负责收回，并出具证明。但基层服务单位以此证明单位无法与航天信息公司置换新卡，只能以旧卡换取新卡，致使基层服务单位承担了不合理的负担。同时税务部门由于收缴的“两卡”数量较大，存在着保管难、难销毁的问题。　　（十）关于“两卡”的所有权问题　　“两卡”的所有权涉及依法行政问题。如果“两卡”所有权归属企业，那么不仅收缴“两卡”存在补偿问题，而且在企业非违法的前提下，收缴“两卡”法律依据不足。同时，对于“两卡”的丢失、被盗而引发的法律责任以及企业间的经济纠纷，均应属于企业行为。税务部门就可以“淡化”“两卡”的责任和管理。如果“两卡”视同增值税专用发票管理，那么为了防范由于税收征管手段而引发的法律责任，就必须强化“两卡”的管理，扩大违规收缴或暂保管的范围，同时必然将一些企业行为转化为税务行为，确保数据采集率的100%.　　二、建立合理的防伪税控系统综合管理体系的构想　　我们认为合理的防伪税控系统综合管理体系的标准应该是：有利于确保防伪税控系统的顺利推行和安全运行，有利于维护纳税人的合法权益，有利于营造国税机关、服务单位和纳税人三方多蠃的局面。合理的防伪税控系统综合管理体系建立的基础应该是法律关系的调节。以法律关系为基础，建立必要的经济保障体系，以经济手段来保障平稳的推行、优质的服务以及合作的连续和稳定。为此我们建议：　　1、必须增强法律意识，以法律手段来确保防伪税控系统推行的安全性、连续性和稳定性。国家税务总局与航天科工集团共同开展增值税防伪税控系统的推行，合作的地位、权利、义务和责任是通过《增值税防伪税控系统合作协议》来明确的，隶属《合同法》的调整范畴，两者民事主体地位是平等的，因此规范和调整双方的行为，加强对服务单位的监督管理应主要通过法律手段来进行。同时，由于防伪税控系统的推行关系到整个金税工程的运行质量问题，应明确税务部门有权对防伪税控系统推行全过程进行监督管理，包括专用设备运行的全过程，建立相关信息正常的传递途径。同时明确国税机关有权根据协议对服务单位服务质量进行考核管理，直至对其服务资格行使否决权。　　2、建立风险防范基金，以防范服务单位的运营风险。为了防范服务单位的运营风险，保证防伪税控系统推行的连续和稳定，保障纳税人的合法权益，应建立风险防范基金。规范企业行为应以经济法律手段为主，单凭取消资格的行政手段是远远不够的。随着规模化推行的结束，经济收益的减少，降低服务质量导致服务资格被取消将成为个别服务单位退出的“遁词”。但是基金的收取应适度，并建立相应的管理办法，包括根据眼务质量的优劣对基层服务单位的奖、惩，以及服务单位进、退管理内容。基金必须由省以上服务单位进行管理，井接受国税机关的监督。此外，还应积极探究通过投保来防范服务单位运营风险的方法和途径，建立连带风险防范机制。　　3、要严格培训程序，提高培训质量，确保金税工程源头数据的准确。服务单位要加强对防伪税控企业开票操作人员的培训管理，坚持规范的培训程序，积极应用先进的计算机考试手段，提高培训质量，经考试合格后，方可对企业进行安装、维护，保证企业正常正确开票，严把金税工程数据信息的源头关。税务部门应加强监管，一是督促企业办税人员和开票人员均应参加培训；二是建立连带责任制度。即由于培训环节把关不严而出现的差误，应相应追究服务单位的责任。　　4、建立首问负责制。为了确保纳税人防伪税控开票系统正常运行，解决服务单位收费与服务不对应的问题，应建立服务单位服务首问负责制。即涉及防伪税控开票系统正常运行问题，不管是通用设备还是专用设备问题，均应由服务单位先行协调解决，然后分清责任进行处理。因为在计算机应用和防伪税控系统运行方面，纳税人处于弱势地位。　　5、明确“两卡”的法律地位，建立相应的办法。国家税务总局应尽快明确“两卡”的所有权限，以方便依法行政。同时总局应会同航信部门明确包含数据信息的旧卡的置换、保管和销毁的规定和方法。此外，为了强化专用设备的安全管理，我们认为：一是应建立有关信息的传递制度，明确设备发行、安装、使用三个环节衔接的责任，确保专用设备不处于失控状态；二是应建立严密的数据信息管理制度，加强服务单位专用设备的领用、安装、置换等环节的管理，以确保服务单位新卡、旧卡和备用卡的管理对应、统一、安全、有序。　　6、牢固树立服务质量理念，淡化通用设备配售指标的考核。服务单位应利用自身的优势，努力提高服务质量，修炼内功，增强竞争能力，以正当的渠道来提高通用设备配售宰。　　7、应尽快明确防伪税控开票系统操作人员培训费的收取规定和标准。同时利用一些现有的平台，如一般纳税人年检，协助服务单位收取年度服务费，以保证和促进服务质量的提高。　　8、服务单位应加强服务人员的教育和控管，建立较为详尽的人员流向档案库，对有倾向性问题的人员，要坚决调离金税工程服务岗位，防患未然。　　作者单位：江苏省国家税务局