加强税源管理的国际借鉴初探

加强税源管理的国际借鉴初探 来源：灌南县地税局 作者：唐维模 日期：2013-01-29 字号[ 大 中 小 ] 　　税源管理贯穿整个税收征管的过程，由于各种原因，税源不一定能完全转化成为实际的税收收入，要使税源从可能变成现实，必须进行有效的税收管理。加强和完善税源管理是目前世界各国税务部门面临的重要课题，虽然各国对于税源管理还没有形成成熟的模式和方法，但已逐步探索出一些有效的途径和方法，在当前我们加强税源管理的实践中值得研究借鉴。　　一、国外税源管理的经验　　从20世纪80年代起，税源管理问题便开始受到西方各国的重视关注。尽管目前许多国家对于税源管理还没有形成很成熟的模式和方法，但各国从自身实际出发，结合本国税收管理的要求，经过多年的不懈努力，已逐步探索出一些有效的途径和做法。　　（一）从税收立法入手改革税制，减少侵蚀税基的制度　　因素，使征管和纳税都变得相对简单，提高了征管效率和经济效率，促进了经济增长。绝大多数发达国家都将税源管理的主要内容以法律的形式固定下来：英国、美国、法国、日本等国将纳税人的权利和义务写进宪法，包括国家元首在内的任何人偷、逃税都会受到严厉制裁。韩国制定了《逃税惩罚法》和《逃税惩罚程序法》。　　（二）根据国情合理设置管理机构，强化重点税源管理。有些国家如荷兰把纳税人分为个人、中小公司、大公司。从事进出口业务的公司等4种类型，并分别设置管理机构进行管理，使管理更有针对性，强化了对重点税源的监控。乌拉圭成立了纳税人特别管理处，监督税收收入占全国税收总收入近70%的税源大户的申报和纳税情况。巴西为加强对税源大户的集中统一管理，联邦税务总局、大区税务局和小区税务局都分别设有大户管理处，其主要职责是对纳税大户尤其是烟草、汽车、金融等行业的纳税大户实施跟踪监控。　　（三）推行统一税务代码制度，加强对纳税人税务登记的管理。这项制度既可以缩小潜在纳税人与注册纳税人之间的差异，也为采取其他措施缩小其他差异提供了基础。一个纳税人终生只能有一个税务代码，用来办理一切纳税事宜。个人用身份证号码作代码，以便交叉核对纳税人的各种信息，监督其照章纳税。对于公司而言，一家公司只能有一个代码，分支机构不能有与总公司不同的代码。如意大利规定年满16岁的公民均须到当地税务机关登记并领取税务代码卡，纳税人取得收入的各种活动都要与该代码相联系。美国使用社会保障号码作为税务代码。美国人一出生就可以获得这一代码，外国人到美国工作也要申请一个代码，不管人到哪里，代码都是终生*10不变的。澳大利亚1989年开始对使用税务编码纳税给予一些扣除、抵免等优惠政策，并可按较低的预扣税率扣税。玻利维亚和乌拉圭把纳税人登记管理作为改革的重点，并对纳税申报表和完税证中的数据进行加工处理，注重数据的有效性，使对不申报和不按时缴纳税款的纳税人采取合理的控制措施成为可能，加强了源泉控制。　　（四）普遍采用所得税源泉扣缴制度，特别是对工薪、股息、利息、奖金、稿酬等个人所得的征税，由雇主在支付个人所得时扣缴税款。这样做既节省了征管成本，又大大减轻了纳税人纳税的心理负担，有利于监督纳税人履行纳税义务，避免和减少偷逃税，及时组织税款入库。　　（五）*5程度地控制现金交易，强化税源管理手段。如美国规定，在银行存入一定数额以上的现金时，必须提供现金来源的合法证明。澳大利亚在1988年通过的《现金交易报告法案》规定，对开设和使用某些账户的人需要核对其身份，使用假名开设和使用账户属违法行为。　　（六）开发应用信息管理系统，提高对纳税人信息流监控的科技含量。如意大利建立了税收情报信息系统，可实行自动化管理，并通过公用数据网实现了与纳税人、政府部门及欧盟各国的信息交换和数据共享。韩国开发了增值税发票的交叉稽核系统。美国建立了由国家计算机中心和分布在全国的数据处理中心组成的税务管理系统，负责纳税申报表的处理、年终所得税的汇算清缴，纳税资料的收集处理、税收审计的筛选、票据判读鉴定、税收咨询服务等工作。加拿大的税收征管系统完全由计算机管理，负责全国个人所得税和公司所得税征管的九大征收中心也已全面联网。　　（七）强化为纳税人的服务。为纳税人提供广泛、周到、形式多样的税法宣传和免费咨询服务，平缓了纳税人的抵触心理，增强了纳税人依法纳税的自觉性和合作意识， 为税源管理创造了条件。　　（八）充分利用公告、媒体等对不履行纳税义务的纳税人进行曝光，并有权责令其停业。如哥伦比亚国家税务局就被授权对那些不向顾客开具发票（或收据）或开立一个以上账户的公司处以停止营业的处罚，税务当局在勒令停业一天的商店门前贴出“因逃税而停业”的公告，电视节目也会作相应报道。土耳其税务机关为了防止纳税人不使用发票，在各地派出许多检查人员进行巡查，*9次发出警告，第二次给予罚款，第三次勒令停业。玻利维亚和乌拉圭对不遵守税法有关规定的实体，广泛实施暂停营业的惩罚，对那些未对买主开出合格发票的公司处以至少关闭7天的惩罚。　　（九）为有效控制外籍人员偷逃税款，一些国家建立了控制离境人员清税制度。泰国规定，离境人员必须办理清税手续，由各地税务机关签发离境人员清税证明，并在国际机场、边境、码头、车站等设立税务检查站，与海关、边防站联合办公，检查离境人员的纳税情况；对没有时间办理清税证明的，经税务检查官同意可以准许离境，但必须提供保证人、银行存款账号，有地产的要提供地产证件有担保人的，可以发给一次清税证明或多次出入境证明。美国也实行离境许可证制度，包括美国公民在内的一切应纳税者在离开美国时必须出示美国税务机关签发的离境许可证后方可出境。　　二、我国当前税源管理存在的问题　　随着国家投入巨资加快税收信息化建设进程和税务系统征管改革的不断深入，当前许多省、市、县税务部门都已经建立了利用计算机网络进行征收、管理、分析、稽查的运行管理机制，对税源的监控和管理采取了一些措施。但从目前情况看，税源管理仍存在薄弱环节，实际工作中主要表现在以下方面：　　（一）管理机构职能“缺位”。新模式实现了由“管户制”向“管事制”的转变，将重点放在集中征收和重点稽查上。税源管理的职能虽然落实在管理部门，各地也相应成立了各类管理机构，但由于始终处于变动磨合的状态，未达到统一和规范，税源管理的职能严重“缺位”，管户与管事相脱节。税务管理大都体现在办税服务厅内，税务机关对辖区内的税源心中无底，与纳税人、有关部门之间的信息沟通不顺畅，未能达到税源信息集中、信息共享的目的。目前基层普遍的问题是征收人员不再下户，就表征税，被动接受纳税人的申报资料，并不能自动收集纳税人的生产经营和税源变动情况，对未申报、非正常户、停歇业户、零散流动税源的管理更是鞭长莫及。税源管理也由过去的专管员下厂了解企业生产经营情况变成了远离企业、坐看报表的静态管理方式，大户管不细、小户漏管多，对税收的源泉控管力度明显减弱，“疏于管理、责任淡化”的问题凸现。出现征收人员等纳税人上门、管理人员被动等人派工、稽查人员搞游击，工作繁重、疲于应付的情况，导致对税源监控不力，出现漏征漏管。　　（二）管理方式手段滞后。在当前税源管理过程中，单一地以实现税收的多少将纳税人划分为重点税源和非重点税源，重点税源重点管理。在一定程度上忽视了部分非重点户、重点税源、某些行业和重要部位及环节的管理，造成税源管理“头重脚轻”，征管基础薄弱，给一些蓄意偷逃税犯罪分子以可乘之机。尽管近年各级税务机关不断加大对信息化建设的投入，实现了从纳税登记、税款征收到税款划解全过程的计算机管理，但目前税源管理系统只能完成一些基本的统计工作，对税源的发展状况不能运用大量的信息数据库进行调研、分析和预测。此外，没有完全意义上的税源监控网络和管理监控机制，当前各地国地税、工商、银行等之间还没有完全联网，纳税人生产经营信息传递渠道单一、滞后，还没有能够形成税银一体化，正确有效的税源管理考核监督机制和引导机制也没有完全确立。　　（三）部门协调配合不力。从外部来看，涉及税源管理最紧密的工商、国税、地税等部门之间的协作配合只流于形式，而没有进行有效的信息传递，更谈不上信息高度共享。部门间的联席会制度、信息传递制度、情况分析制度均没有有效执行和坚持，部门间协调配合作用发挥不够充分。尽管新的税收征管法对有关金融和工商部门和税务部门配合做出了原则性的规定，但当税务部门在对纳税人实施行政处罚措施时，税务部门书面通知银行扣款，通知工商行政管理部门吊销营业执照等措施，往往在实际操作中有一定的难度，同时国税往往与地税之间缺乏必要的合作和信息共享，增大了征税成本，影响了税收征管质量的提高。　　（四）税源管理力量不济。在税源管理过程中，困扰基层的一个主要问题就是力量不足，基层的税源管理人员经常应付事务性工作，很难专心进行税源控管，以致对纳税人的信息掌握不全，县局和分局之间多层次、多环节的业务流程更影响了纳税人基础信息的完整性和真实性。其次，存在部分干部管理水平参次不齐，现代税收征管能力和税收执法水平不高，工作缺乏主动，在岗位上不能很好地履行职责。　　（五）经济多元化问题。随着我国市场经济的发展和知识经济与网络时代的来临，以及加入WTO后我国经济与世界经济的深度接轨，各种所有制形式的经济主体跨国家、跨地区、跨行业相互渗透，长期并存，使纳税主体呈多元化；混合经济、网上交易、资产重组等加剧，使征税对象呈多元化；经济主体经营活动的多样性，增加了纳税环节确认的难度，各种经济主体的收入来源也呈多元化。税源管理与监控的复杂性与日俱增，而税务机关对这些变化的应对措施相对滞后，造成了税源底数不清及国家税款流失，使组织收入工作陷于被动，增加了工作的压力。　　三、强化税源管理的有效途径　　当前，税收征管的主要薄弱环节在于税源管理。强化税源管理是落实科学化、精细化管理要求的最终落脚点。因此，各级税务机关要把强化税源管理作为当前税收征管工作的重点来抓。要全面提高税源的控管和服务水平，必须改变传统的监控思维模式，立足基层，从基本业务、基本制度、基本流程、基本手段和基本信息等方面抓好管理基础工作。依靠信息技术，充分发挥税务人员主观能动性和积极性，通过人机结合强化对税源的管理和监控。　　（一）夯实税源管理基础，实现税源深层次管理　　一是进一步完善税收管理员制度。实行税收管理员制度是加强税源管理的一项重要措施。目前税收管理员制度虽然已经建立，但不够完善、深入。因此，要想提高税源管理的实际效果，必须结合实际，实行属地化管理，真正做到管户到人、管事到位；另外，要根据不同类型、不同规模、不同行业纳税人的特点，合理配备企业和个体税收管理员。细化税收管理员岗位职责，规范操作规程，并制定具体的量化指标，强化考核，严格实行责任追究，明确税收管理员采集税源监控信息的范围和种类，要求税收管理员准确分析预测税源，为组织收入工作提供依据。税收管理员要经常深入企业，及时掌握纳税人的生产经营情况，防止纳税人做假账、做两本账以及少申报或其他违反税法等现象的发生。对个体纳税人要加强巡查巡管，除熟悉正常经营户的情况外，还要加强对非正常户、新开业户、停复业、未达起征点纳税户的管理，防止假歇业、假失踪等漏征漏管现象的发生。　　二是建立统一的纳税人登记代码及其管理制度。税务登记是纳税人依法履行纳税义务的*9道程序，也是税务机关对纳税人实施管理的*9道关口，直接关系到以后的税款征收和监督管理。为此，需要建立和完善全国统一的纳税登记代码制度，对个人和企业法人都由税务机关分配给*10的纳税代码，明确该代码的使用范围和管理要求，使该代码与企业、个人的生产经营活动、社会信用等情况相关联，以便建立税收管理信息网络，实现信息共享和系统控制。建立该项制度的目标是，能够及时发现未登记纳税人，使应登记的纳税人与实际登记的纳税人之间的差距最小，解决目前存在的漏征漏管问题。　　三是加强税源监控管理。税源监控工作，应按照新的征管业务流程，采用统一的计算机软件进行监控管理，要在税收日常管理工作的基础上，广泛采取计算机技术和先进的通讯技术，实现网上税源监控。把从税务登记到税务检查的各项征管业务全面纳入计算机管理。加快计算机网络建设，努力使税收征管向信息一体化迈进。利用高科技、现代化技术实现与相关部门的联网，积极推行多元化电子申报、网络申报，拓宽外部信息交换，提高信息共享度，建成一个“集中管理、相互依托、数据规范、信息共享”的税务综合信息库，并使之成为信息处理中心和税源监控中心。同时，以综合征管软件应用为载体向深度发展，积极开发一些辅助程序，提高数据综合利用率，迅速、准确地进行税收经济指标和企业财务指标的分析，满足监控、分析和决策的需要。　　（二）把握税源管理重点，实现税源全方位管理　　一是注重重点税源管理。重点税源是一个地方的支柱税源，其中重点企业的收入总量占全部税收收入的比重一般在60%-80%，因此，加强重点税源管理意义重大。以往，税务部门对重点税源企业采取的是以企业自行申报为主，辅之以纳税评估、税务稽查等管理方法。由于这些企业的内部组织结构、财务核算模式和生产经营管理规律等往往较为复杂。因此，对大企业的税收管理一直是各级税务机关的难点。对这些重点税源的管理，当务之急是在确定对象、建立科学的监控机制的基础上，实行从收入预测分析的管理方式向把握税源规律及控制税基管理方式的转变。　　二是注重薄弱环节管理。近年来，由于税收政策的调整，新政策的出台以及管理上欠力度，使税收征管出现了不少薄弱“地带”。因此，对薄弱税源的管理应重点放在商贸企业、私营（个体）房地产开发行业、装修（饰）行业、产权出租、未达起征点等纳税人上。对薄弱环节的税源管理应以“预防为主、过程控制、持续纠错”，对存在问题的，要从重处理。　　三是注重行业分类管理。分类管理应扬弃以往单纯按税源大小来实施分类管理的做法，以纳税人规模和行业为分类标准，从宏观分析地区产业链和行业规律、微观掌握纳税人的生产经营特点和涉税信息变化规律入手，按照不同类别纳税人的特点，提炼把握同类税源变化规律和税收征管规律，科学确定管理方法，以增强税源监控管理的实效性和针对性。　　（三）创新税源管理手段，实现税源精细化管理　　一是以完善“一户式”管理为基础，加强信息化运用，推动税源精细化管理。税收征管资料是形成于税收征纳活动的*9手材料，它反映了纳税人涉税重要信息和税务机关税收征管工作的基本过程。因此，要把拓展“一户式”管理内涵作为深化税源精细化管理的一项基础性工作来抓，将征管信息纸质资料录入征管软件按“一户式”管理进行储存，达到“一户式”储存、长久保存、多次享用，为税收工作管全、管深、管细、管透提供保障。　　二是以创建“税收管理员电子管理手册”为载体，细化工作任务，实行税源精细化管理。考虑目前税收管理员日常事务性工作过多、难以集中精力持之以恒地搞好税源监控的实际情况，充分利用征管信息化建设成果，建立专门的税收管理员电子工作平台。按其工作职责分别设立子目录，以工作日志的形式全面反映税收管理员的工作情况，同时将完成情况作为检验责任区管理绩效的依据，从机制上促使税收管理员必须投入时间、精力加强税源管理，并逐步提高管理精细化程度。　　三是以构建“行业评估综合管理模型”为抓手，促进纳税人准确申报纳税，强化税源精细化管理。*9，应以征、管、查信息为依据，建立税收预警系统。以信息化为依托，依靠科学手段设计监控指标体系，根据不同时期、不同地区、不同行业的监控指标上下波动幅度确定其预警值，并将预警标准指标设定在软件内，由监控系统自动对纳税人每个时期的监控指标进行监控。第二，突出纳税评估，强化税源分析，配备专职人员，建立纳税评估专业化管理体系。县以上税务机关主要侧重税源总量和税负变化的宏观分析与监控；基层税源管理单位和税收管理员是纳税评估工作的主要承担者，具体负责对所辖区域纳税人实施个案评估。第三，针对基层纳税评估工作中存在的评估质量不高、评估工作流于形式等突出问题，建立重点行业纳税评估模型，通过推广应用，以点带面，触类旁通，规范行业性税收管理，堵塞税收征管漏洞，提高纳税评估工作的质量和效率。第四，加强日常检查，堵塞税源管理漏洞。把日常检查作为纳税评估与稽查之间的桥梁和纽带，构建以纳税评估为基础、以日常检查为纽带、以税务稽查为终结的良性互动机制。通过税收分析、纳税评估、税务稽查、综合管理四个环节一体化联动，达到管住税源、促进精细化管理的目的。　　（四）健全税源管理机制 ，实现税源科学化管理　　一是建立科学合理、与之匹配的税源管理目标体系和税源管理岗责体系。要按照总局提出的“执法规范，征收率高，成本降低，社会满意”的要求，根据税收征管的实际状况，在充分调研和科学论证的基础上，对税源管理的每个环节进行量化、细化，制订科学合理的指标和标准，建立税源管理目标体系。另外，要按照分权制约、岗责清晰、责任落实的原则，对税源管理岗位的基本职责从工作内容、目标、时限、标准及步骤等方面进行量化、细化，使各项管理工作有规可循、有据可依，真正形成基本职能清晰、岗位职责明确、权责匹配对等、符合工作实际的岗责体系。　　二是建立纵横交错、重心下移的税源管理组织体系。对县级局以下的税源管理，具体为：县级局征管、税政部门主要负责牵头部署日常的税源管理和各税种的管理。基层管理分局主要负责税源管理工作的具体实施，即县级局相关业务部门主要负责全局税源监控的业务指导，进行相关分析，找出行业规律以及督查考核等；税收管理员主要负责其所辖范围内税源的摸底、调查、采集、统计；基层分局长负责组织辖区内各管理人员对相关税源监控指标的汇集、比对和分析，找准本辖区税源管理的薄弱环节，落实针对性管理措施，解决月度收入均衡入库的问题。形成由县级局、税收管理员和分局负责人共同构成的税源管理组织体系。　　三是建立切合实际、行之有效的税收会计核算指标体系。一是根据税源管理的要求，建立健全税收统计分析与预测制度，制定科学的税收预测和税源走势分析办法，通过对税收结构和走势的分析，及时掌握税源的变化趋势，为税源的管理决策提供依据；二是对采集的涉税数据认真分析其营业收入、库存产品、成本构成、实现利润等指标与其缴纳的流转税、收益税之间的客观规律；三是综合分析行业总体税负状况和单个纳税人纳税情况差异。通过科学分析，客观比较，摸清规律，为税源科学化管理奠定基础。　　四是建立责任落实、监督有力的税源管理考评体系。建立税源精细管理考核制度，推行以能定级、以级定岗、以岗定责、以责考绩、以绩定酬的考核方式。根据每位税源管理人员的工作数量、工作质量和工作效能分类设计分值，按工作的难易程度、责任大小分别确定系数，建立以工作事项分类打分、按月奖惩兑现到人的能绩管理考评体系，充分调动税源管理人员的工作积极性和主观能动性。同时对在执法和管理中出现的过错责任和违法行为，按照执法责任制的有关规定进行责任追究，增强税源管理人员的法治意识、责任意识和风险意识。 税收，是国民经济最为重要的调节器，随着经济的发展，税收法律愈发繁杂，税收调整愈发频繁，作为企业财务人员，掌握着企业的税收命脉，迫切需要综合的税务管理能力，加入税务经理专修班，掌握税务实务、税务筹划、税务稽查、税务行政复议，拓宽税务处理软技能，成为优秀的财会人。