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物划分的，有按生产流通环节划分的，也有按经济性质和销售对象划分的；从优惠减免的实施办法看，有直接减免的，有“先征后通的”，还有“先征后退”的。而且大多数优惠政策属照顾、过渡性质，没有很好地体现政府的产业政策导向。同时，优惠政策增加了增值税征收管理的操作难度。
2、优惠措施防碍了增值税“链条”作用的发挥，增加了扣税环节中的矛盾和问题。当免税货物进入应税环节时，由于无进项税款可供抵扣，使该应税环节税负加重。同时以前环节已交纳的增值税无法抵扣，又会造成重复征税。当应税货物经过减免环节最后用于出口时，则免税环节前的已征税款无法计算退税，造成退税不彻底。
（六）发票及其征管万面的问题
1、专用发票存在不规范使用及非法使用的问题。由于我国首次在采用凭专用发票扣税过程中出现不少错用、乱用发票等情况，也有一些地方税务部门及税务人员采取“高开低征”的办法，或借此促销本地货物，保护地方利益：或借此以权谋私。更有些单位采用“虚开”和为无专用发票单位“代开”增值税发票、偷逃税款。
2、专用发票的稽核问题。专用发票的稽核作为扣税前的重耍一环是一项十分细致深入的工作，必须借助先进的计算机管理网络及既有税务征管经验又有计算机操作经验的人才才能实现。而目前税务部门这两方面的软硬件都很缺乏，造成稽核流于形式，碰到经过多环节转手的增值税发票，根本无法稽核其源头。由于专用发票是扣税的*10凭证，其“含金量”非同寻常，应有一套严密的管理制度相适应。但从现状看，专用发票被盗、骗购、倒卖等不法行为屡有发生。这些非法获取的增值税专用发票被大量虚开、代开，从而扰乱了增值税征管链条，造成税款大量流火。
二、对策
（一）实行收入型增值税试点
鉴于现行生产型增值税存在的重复征税及对我国产业政策的不利影响，实行消费型增值税无疑是最理想的方法。但考虑到我国财力基础薄弱和继续加强对投资规模的控制，因此，目前阶段宜实行收入型增值税作为过渡。由于收入型增值税具体操作中存在许多复杂的技术问题，建议先行进行试点。试点企业应为如下几类：一是国家需要扶持的高新技术产业；二是资本有机构成较高，或现行增值税进项税金抵扣很少，税负较重的基础产业；三是其他一些税负较重，而不宜实行优惠减免，影响抵扣链条完整性的企业。试点的具体做法是，与计提固定资产折旧挂钩，对折旧额进行分解，分离出其中所含的增值税金一起扣抵应交增值税。使得当期产品成本成为不含税成本。在取得经验的的基础上，逐步扩大试点范围。并最终过渡到对资本性支出实行购入扣税法，为推行全面的消费型增值税创造条件。
（二）分阶段扩大增值税范围
由于扩大增值税范围对原征收营业税的企业税负变动较大，以及对分税制后作为地万收入的营业税收入影响较大，拟采取分阶段逐步扩大。建议：第——阶段将现行增值税运行中矛盾和问题最为突出的交通运输业，纳入增值税范围。第二阶段将建筑安装业、邮电通讯业及娱乐等其他服务业纳入增值税范围。第三阶段将增值税范围扩大到经济领域的所有经营行为。在各阶段实施过程中建议对交通运输业、建筑安装业及邮电通讯业，实行收入型增值税。避免因需要降低税负，实行低税率，而加重下道环节的税负。同时由于扩大增值税范围对营业税收入的影响，应作好测算，适当调整中央与地方增值税的共享比例。
（三）清理增值税减免优惠，规范增值税优惠政策
增值税减免优惠原则上应对于那些确需要照顾而又不涉及增加下道环节税负的流通经营环节，可直接减征、免征。对那些需要照顾又影响下道环节税负的，应采取“先征后返”的形式。增值税优惠减免的数量应控制在最小范围。特别对于众多的校办企业、民政福利企业，应从财政政策或其他税收优惠政策上去解决其困难，避免用增值税减免这一负面影响较大的优惠政策。也可考虑对这些确需优惠的企业采取实行收入型增值税，扩大抵扣范围，降低实际税负来解抉。使增值税减免优惠政策对增值税的抵扣链条的影响减少到最低限度。
（四）调整小规模纳税人的税收证管政策
建议：（1）有条件地放宽一般纳税人的认定标准，只要能够建帐建证，能正确计算销项税额、进项税额及应纳税额的小规模纳税人，就可取得一般纳税人资格。对于因放宽标准而取得一般纳税人资格的小规模纳税人，应加强其财务会计核算及管理的监督，通过年检工作，督促其达标。同时，对这类小规模的一般纳税人，应采用小额增值税发票和千元以下的定额发票，以减少发票使用管理的漏洞。（2）对于达不到放宽标准的小规模纳税人，维持原税负，促使其建账建证，向一般纳税人靠拢。也可在统一规范的前提下，鼓励小规模纳税人到会计事务所和税务咨询事务所委托代理建帐建制，成为小规模的一般纳税人。对于小规模纳税确需使用专用发票，可继续允许到税务机关代开，解决其实际问题。（3）规范小规模纳税人的定额征收制度，切实加强小商品市场的税收征管，统一各地区小商品市场的税收政策。对商业批发及生产资料经营者，不能定为小规模纳税人，必须促使其建帐建证，避免定额偏低和不规范而造成增值税的体外循环。
（五）综合配套、综合治理，创造良好的纳税、治税环境
国际经验表明，良好的纳税、治税环境是实施增值税最有效的保障。首先，加强宣传和舆论的监督工作。利用周刊、局报及社会舆论工具，广泛宣传增值税改革内容，提高公众的认知水平，消除疑虑。同时，利用舆论工具加强社会监督。其次，进一步做好征纳双方办税人员的业务培训。第三，树立全局观念，克服地方主义和本位主义，协同解决地区性的税收竞争和打击跨地区的偷骗税款的案犯。
（六）制定征管制度，尽量发挥社会的监督作用。
比如说会计制度，税收管理不能脱离会计制度，所以国家在制定会计制度时，应考虑到国家的税收制度，应该围绕税收制度去制定有关税收的会计处理办法，而税收管理制度的制定则围绕会计制度去制定。此外，还有银行结算制度、工商行政管理制度、物价管理制度等，如果这些制度中都把是否进行税务登记、是否足额按时纳税，或者需要税务部门出具什么样的证明文件等作为给纳税人办理事项的合法条件，那么，税收制度在我国就能真正地顺利进行。
（七）完善发票管理，探索建立各种形式的专用发票抵扣辅助措施
1、加强宣传、规范各级部门和企业的行为。采用多种形式，加强增值税专用发票管理的宣传工作，便全社会对专用发票在国家税收中重要作用有充分的认识。各级职能部门、税务部门有责任加强宣传，提醒有关单位在扩大招商引资时，不能放松对专用发票的管理。耍加强对发票使用知识的宣传，使大部分涉及到专用发票的人都知道如何合法使用专用发票及承担违法使用的后果，以规范企业使用专用发票的行为。同时，还要帮助企业加强专用发票的控管工作，增强自我保护意识，运用新闻媒介进行全万位的宣传，以提高全民对专用发票的认识。
2、整顿企业会计凭证，实行“以票管税”和“以帐管税”并举的征管思路，强化对增值税专用发票的管理。在现行增值税专用发票抵扣制实行“以票管税”的基础上，着力加强企业的会计凭证管理，并实行“以帐管税”。我们认为，这是强化增值税专用发票管理的有效措施。因此，建议税务稽查部门与企业财务管理、会计管理等部门联手开展“凭证建设”，加强增值税专用发票管理与整顿企业会计秩序相结合，通过健全凭证和审核凭证，打击弄虚作假行为，为解决专用发票管理问题打好基础，堵塞各种偷税、骗税行为。
3、进一步修正和细化一般纳税人的认定条件，控制专用发票使用的龙头。现行增值税一般纳税人的认
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