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署，在未来一个时期使国家财政建立在稳固、平衡、强大的基础上－我们认为，最根本的取决于两条，一是统一财政，集中财力，提高“两个比重”；二是切实改进和强化财政支出管理，建立合理控制财政支出增长的机制，二者缺一不可。因此，当前和今后中长期，通过采取有效措施，控制财政支出总量，这是改变我国财政困境、实现“振兴国家财政”战略目标的正确选择。
2.调整和优化支出结构
所谓支出结构就是公共支出的内部比例关系，这一比例关系是否合理，影响和决定着整个国家积累与消费的比例关系，也在很大程度上关系到能否充分发挥财政政策宏观调控的职能作用。因此，公共支出管理还必须把调整和优化支出结构作为一项重要内容。
理论研究表明，财政支出结构的发展变化与经济发展阶段密切相关。美国财政学家马斯格雷夫在对不同国家不同发展阶段的支出状况进行大量的比较研究之后，对不同经济阶段财政支出结构的变化有独到的见解。他认为：从经济发展的观点看，在经济发展的早期阶段，由于交通、通讯、水利等基础设施落后，直接影响私人部门生产性投资的效益，从而间接影响整个经济的发展。而对这类经济基础设施的投资往往投资大、周期长、收益小，私人部门不愿投资或没有能力投资，但对这些经济基础设施的投资又是具有较大外部经济效益的。因此，需要政府提供，或者是地方政府提供，或者是中央政府提供，为经济的发展创造一个良好的投资环境，克服可能出现的基础设施“瓶颈”效应。此外，在经济发展的早期阶段，由于私人资本积累是有限的，这就使得某些资本品必须公共生产，即使这些资本品的利益是内在的，不具有外部经济效益，也要求通过政府预算提供。所以这一阶段公共资本的作用很大。一旦经济进入发展的中期，私人产业部门业已兴旺，资本存量不断扩增，私人企业和农业的资本份额增大，那些需由政府提供的具有较大外部经济效益的基础设施已基本建成，对其的增加也逐渐变缓了，此时私人资本积累开始上升，公共积累支出的增长率就会下降，从而公共积累支出在整个社会总积累支出中所占的比重就会下降。当经济进入“成熟”期，公共净投资的份额又会上升。这是因为随着人均收入进一步增长，人们对生活的质量提出了更高的要求，私人消费形式将发生变化，从而预算形式也要发生变化。因此，这一阶段对私人消费品的补偿性公共投资将处在显著地位，从而使公共积累支出又出现较高的增长率。总之，在经济发展的早期阶段，对公共资本比例要求较高；而在“起飞”实现之后会暂时有所下降；当经济步入“成熟”阶段时又会上升。其增加与下降的程度主要取决于特定的收入阶段和它对资本的要求。
至于公共消费支出的增长变化，马斯格雷夫认为关键取决于人们对公共消费品的收入弹性。虽然不可能在经济发展的各个阶段都准确地测出该弹性的大小，但就经济发展的全过程看，这一弹性一般要大于1。在经济发展的早期阶段，主要是满足人们的基本需要，如衣、食等的消费，因而对公共消费支出要求不高；随着人均收入的增加，基本需要满足之后，私人对基本需要的支出比例将减少，对提高生活层次的消费支出将增加，资源更多地被用于满足第二需要，如教育、卫生、安全等的需要，由于这些消费项目都需要较大的公共消费支出作补充，因此，公共消费支出占社会总消费支出的比重相应地就要提高；此外，伴随着经济的增长，将会出现日益复杂的社会经济组织，要求政府提供各种管理服务来协调和处理增长所引起的各种矛盾和问题，如交通警力、控制污染、反托拉斯等等需求的增加，这将引起政府的各种管理费支出的增加，从而导致整个公共消费支出的迅速增长。（2）
从国际经验看，在不同国家，由于经济发展状况不同，财政支出结构也有差异，这突出表现在财政投资方面。从工业化国家情况看，由于其经济发达，市场机制完善，社会筹资能力强，由此决定政府投资主要定位在弥补市场缺陷，提供公共产品，具体投资范围限于基础设施、储备战略性物资以及补充或增加特定主体的资本等。与此同时，工业化国家的政府投资比重也相对较低。在发展中国家，政府部门作为一个投资者，比工业国发挥着更大的作用。这至少是因为，在发展中国家基础设施的建设需要比工业国更多的投资，而基础设施的建设一般说周期长、耗资多、收益低、非政府部门既无力量也不愿进行投资，因此只能由政府担当起这方面投资主体的任务。此外，发展中国家大多处于经济起飞阶段，国民经济的一些重要领域和产业需要政府投资兴建或扶持，这也决定了发展中国家的政府投资职能更要重一些，投资范围更要宽一些（3）。
中国正处于经济起飞阶段，而且在向市场化转型，改革和发展的任务很重，调整和优化财政支出结构势在必行。受传统体制惯性的影响，当前我国的财政支出结构仍然具有大包大揽的鲜明特征，在早已打破财政统收局面的情况下，目前国家财政仍然包揽了一些本应由企业、个人和社会负担的支出，承担了一部分应由市场功能承担的经营支出。与此同时，一些本应由财政供给资金的事业和项目却得不到应有的资金保障，如社会保障、基础教育、科研等方面的支出满足不了日益增长的需要。国家财政投资在总体投资能力日益低下的状况下，还存在着投资面宽、投资分散的弊端，而国家重要产业和关键领域的投资却缺乏相应的保障。这说明，如何按照市场经济要求，合理调整和优化财政支出结构，这是下一步中国公共支出管理需要研究解决的一个重大问题。
3.提高公共支出效益
所谓效益，就是人们在有目的实践活动中“所费”与“所得”的对比关系。所谓提高效益，就是“少花钱，多办事，办好事”。对于微观经济来说，需要讲效益，没有效益就没有生存；对于政府公共部门来说，也必须讲效益，公共支出没有效益或效益低下，实际上等于浪费了公共资源，国家履行职能也会受阻。可以说，效益是现代经济活动的核心，而提高公共支出使用效应是财政支出的最终目的，是衡量财政工作的重要标准。
国际货币基金组织的一项研究表明，支出效益的改善有赖于支出管理，二者存在密切关系。该项研究成果指出，财政支出效益“是包括支出管理在内的众多的种种努力的最终结果，同时人们也普遍相信，一个好政策必须依靠支出管理，在完成特定目标的整个资金流动过程中，支出管理起到了关键性的作用。（4）”这就明确地告诉我们，公共支出管理必须把支出效益放在突出的位置。
需要指出的是，公共支出效益与微观经济效益存在重大差别。首先，两者计算的所费与所得的范围不同。微观经济主体只须分析发生在自身范围内的直接的和有形的所费与所得；政府则不仅要分析直接的和有形的所费与所得，还须分析长期的、间接的和无形的所费和所得。其次，两者的选择标准不同，微观经济主体的目标一般是追求利润，绝不可能选择赔钱的方案；政府追求的则是整个社会的*5效益，为达此目标，局部的亏损是可能的，也是必要的。所以，在提高财政支出使用效益的过程中，政府需要处理极为复杂的问题，至为关键的是，公共支出管理部门需要探索切实有效可行的管理办法。
二、强化公共支出管理的必要性和紧迫性
80年代以来，我国财政体制进行了一系列重大改革，为推进经济的市场化和国民经济的稳定协调发展作出了积极贡献。特别是1994年以来国家出台了新的财税改革方案，不仅促进了财政收入的稳定增长，增强了国家的调控能力，而且规范了分配关系，初步建立起了一个适应市场经济要求的财政体制的基本框架。这表明我国的新财税体制经过几年的运行已经获得了巨大成功。但必须指正，我国过去长时期进行的财政改革主要集中
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