发挥税收职能构建合理有序的社会分配格局来源：广东省地方税务局作者：日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ]　党的十六届六中全会确定了构建和谐社会的九大目标和任务。在实现这些目标和任务的过程中，税收应如何发挥推进和谐社会建设的应有作用，尤其是如何在构建合理有序的社会分配格局更好地履行职能，是我们需要认真研究的课题。　　一、构建合理有序的社会分配格局是发挥税收职能的内在要求　　（一）税收与社会分配的本质是统一的。公平正义与人的利益直接相关，属于和谐社会的核心价值，民主法治是社会实现公平正义的基本方式，只有在公平正义的基础上，才能真正形成合理有序的社会分配格局。“公平、法治、效率”是现代通行的税收原则，正由于与“公平正义”紧密相连，税收被普遍认为是构建合理有序社会分配格局的理想切入口之一，公平正义的本质是利益问题，而税是民众与国家之间发生最直接、最广泛利益关系的领域，自然而然成为衡量社会公平正义的重要方面，如果说公平正义是社会根基，那么税收的公平正义则是构筑这一根基的基石。　　（二）税收职能要求税收为促进社会分配合理有序发挥作用。筹集财政收入、调节经济和调节分配是税收的核心职能。税收收入职能是构建合理有序社会分配格局的重要保障。促进社会分配更加合理有序，需要强大的财力作保障。税收是国家参与国民收入分配的主要形式，具有强制性、无偿性、固定性的特点，筹集财政收入稳定可靠，是财政收入最主要的来源。在合理有序社会分配格局的形成过程中，国家需要通过税收筹集资金，以转移支付等形式，提高贫困地区和底收入群体的收入水平。因此，构建合理有序社会分配格局应有税收的可持续发展作保障。税收调节分配职能是构建合理有序社会分配格局的主要抓手。公平与效率是税收的重要原则。公平与效率是构建新的税收制度的指导思想，是判断税收制度是否合理的标准，也是进行税制改革的基本纲领。税收通过贯彻公平与效率的原则，以调节分配、调节社会，是促进社会分配合理有序的重要方面。　　（三）税收能为促进社会分配合理有序发挥重要作用。一般而言，越是有效的市场，就越是会维持市场最初开始运作的收入分配状况。而资源禀赋的差异，决定了市场不可能在人们的收入分配中发挥有效作用。而政府通过课税，可以改变资源禀赋的分布格局，从而促进社会公平。就具体税种来说，相对于商品税而言，个人所得税和财产税更容易促进社会公平。个人所得税和财产税都属于直接税，不容易转嫁，负税人基本上就是纳税人。由于个人所得税多实行累进税率，富人相应的个人所得税负担也就更重；富人拥有更多的财产，因此也需要承担较多的财产税。当然，商品税也有促进社会公平的作用。以消费税为例，如果对奢侈品课以重税，而对生活必需品不征税或适用较低的税率，同样可以起到调节社会收入分配状况的作用。　　二、当前形成合理有序社会收入分配格局的制约因素　　影响社会收入分配的因素是复杂的，在此分别选择社会发展和税收两项，作为分析的切入点。　　（一）经历多年的经济快速发展后，社会正处于变革期，一些民生问题凸现。一是城乡区域发展的不平衡。根据国务院发展研究中心中国发展研究基金会课题组关于《人类发展与社会公平》的*7报告，按照国际上的人类发展指数衡量中国城乡之间发展的差距，中国农村的人类发展明显地落后于城镇。2003年，城镇的人类发展指数为0.81，已经进入人类发展的较高水平阶段，在世界177个国家或地区中排第55位；而农村的人类发展指标为0.67，在世界排名第116位，与城镇相差61位。二是就业压力依然较大。我国的就业压力主要来自四个方面：劳动适龄人口高居不下；农村剩余劳动力向城市转移；由于生产率提高带来的劳动力需求相对减少；产业结构调整带来的下岗职工增加。三是收入差距依然很大，收入分配中的矛盾较多。《人类发展与社会公平》报告中的数据显示，中国收入基尼系数从1982年的0.30上升到2002年的0.45，增长了50％。在131个有数据可查的国家中，我国的收入分配基尼系数排在第90位，只有31个国家的收入分配比中国更不平等。收入差距扩大已经带来了诸多社会矛盾。　　（二）税收调节分配的职能彰显不力，在具体税收实践中存在不和谐之处。税收分配作用的发挥与社会公平的诉求不尽和谐。税收是对国民收入的再分配，在市场机制较为完善的前提下，是和谐处理群体或集团利益特别是各经济主体利益关系的重要工具，兼具宏观调控和微观调节特性。现阶段由于税制与经济发展的客观需求不协调，城乡统一税制的研究尚处于初始阶段，地方税制改革滞后，税制结构矛盾致使利益分配畸轻畸重，出现了一系列有碍社会公平的问题，如三农问题、城市贫困群体问题，以及工业与农业、城市与农村、东中西部的差距问题等。税收在实现效率与公平两大目标上，维护公平力度明显不足，特别是对过高收入的调节与社会心理预期比还存在较大距离，社会贫富差距进一步扩大。三是税收征纳环境不尽和谐。由于我国在较长时期内实行计划经济体制，纳税主体单一，全社会税收观念普遍薄弱，要在短时期内改变这种状况难度较大，纳税人对税收重要性认识不足。社会信用体系的不健全，税权法定原则贯彻不彻底，税收的违法成本偏低，更使税收刚性受到削弱。反映在税收实践上，各种偷、逃、骗税现象仍较为严重，征纳环境不尽和谐。　　三、税收政策制定部门在构建合理有序社会分配格局中的政策选择　　税收作为调节国民收入分配的重要手段，制定税收政策应当坚持统筹协调发展观念，建立兼顾效率与公平的调节机制，协调好各种利益关系，缓解社会矛盾，逐步缩小收入差距、城乡差距和区域差距，实现社会的公平与和谐。当前，特别要运用税收手段合理调整国民收入分配格局，逐步解决地区之间和部分社会成员之间收入差距扩大的问题。　　（一）坚持保护合法收入、调节过高收入、打击非法收入的原则，建立合理的收入分配调节制度。加快个人所得税等与个人收入相关的税制改革，规范社会各阶层的利益分配，调节个人财富的存量和增量，使收入差距保持在合理的范围，缓解改革发展过程中的社会压力，维护社会稳定。进一步加大其在调整个人收入分配差距方面的作用。2005年，国家调整和完善个人所得税制度，加大了对高收入者的征管措施，这些措施在今后将逐步显现效果。但是，从税制的完善来讲，目前要继续改革和完善个人所得税制度，规范和拓宽税基，优化税率结构，逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，同时要建立个人收入档案管理、代扣代缴明细账、纳税人与扣缴义务人向税务机关双向申报等制度，逐步实现对个人收入的全员全额管理、对高收入者的重点管理、对税源的源泉管理。　　（二）切实关注农村富余劳动力、城市失业、贫困等社会问题，扩大就业与再就业税收优惠政策覆盖的群体、行业和产业范围。增强税收政策扶持弱势群体、鼓励自主创业、扩大社会就业的作用，尽力创造机会公平、程序公平、结果公平的充分就业机制。其一，继续实施和调整充实就业的税收优惠政策。2005年底，我国在2002年制定的各项促进下岗失业人员再就业税收政策已经到期，目前已经出台了新的再就业税收政策。尽管新政策扩大了优惠政策面，国有和集体企业的下岗职工都可以享受税收优惠；同时降低了享受政策的企业门槛，取消了比例限制。但总体上讲，这项税收优惠政策依然还不是对所有下岗和失业人员的普惠政策，仍然还是针对有限社会群体的税收优惠。随着经济和税收的发展，这项政策应该逐步向普惠性制度完善。其二，制定对低收入群体及鼓励就业的税收优惠政策。应包括对下岗职工再就业的税收优惠政策，对吸纳下岗职工企业的税收优惠政策，对复员转业军人自主就业的税收优惠政策。　　（三）按照五个统筹的要求，逐步消除因地区倾斜政策或行政垄断造成的区域差别和行业差别。深入研究工业反哺农业、城市支持农村，统一城乡税制、西部大开发等税收政策，统筹整个社会的均衡发展。　　此外，应在条件具备时开征统一规范的遗产税，加大对收入分配调节力度，同时建立健全社会保障税收体系，促进社会保障体系建设。　　四、基层税务机关在构建合理有序社会分配格局中的实现路径　　基层税务机关应当在继续抓好税收各项工作的基础上，把握工作重点，以充分发挥自身在构建合理有序社会分配格局进程中的作用。　　（一）强化税源管理，确保各项税收应收尽收，为政府调节社会分配提供财力保障。税收作为国家参与国民收入分配最主要、最规范的形式，是财政收入最主要的来源。筹集财政收入不仅是税收基本职能，也是税收发挥调节作用，满足国家安排公共财政支出、增加转移支付、加强社会管理、统筹经济和社会发展的需要。这就要求税务部门依法切实加强税收征管，努力实现税收收入随着经济发展而持续稳定增长。为此，税务机关要按照科学化、精细化管理的要求，完善征管体制，夯实征管基础，进一步强化税源管理，全面提升税收征管的质量和效率。　　目前，“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的新型征管体制逐步完善。今后一个时期，应继续推进相关举措，以强化税源管理：一是建立完善定期税收分析制度，建立健全税收分析档案，及时掌握影响税收收入变化的相关因素，积极采取应对措施；二是综合运用不同税种的分析评估方法，有针对性地对企业尤其是重点企业开展纳税评估，分析其纳税状况，发现问题及时处理；三是抓好纳税人户籍管理，了解纳税户增减变化实际情况，减少漏征漏管户；四是积极推广应用税控收款机，加强发票管理，强化税源监控、堵塞税收征管漏洞。　　（二）切实加强个人所得税征管，积极调节居民收入分配。个人所得税作为地方税的主要税种之一，是财政收入的重要来源，也是直接调节个人分配、保持社会稳定的一个最重要的税种。在调节收入分配作用上，个人所得税具有不可转嫁性和累进课税特征，有助于实现社会公平，缓解社会矛盾。目前，个人所得税实行中央与地方按6：4比例分享，对于每年中央收入超收增长部分，由中央财政通过转移支付方式全部用于西部大开发建设，因此个人所得税在统筹地区协调发展，促进地区间公共服务均等化上起到积极作用。　　基层税务机关应当继续把调节高收入、缓解社会收入分配不公的矛盾作为个人所得税征管工作的重点，采取多种措施加大对高收入行业和个人的个人所得税征管力度。一要采取各种措施，不断创新，制订并实施一系列个人所得税征收管理办法，堵塞税收漏洞，调节收入分配。二要切实加强对高收入者个人所得税的征收管理，建立重点纳税人收入与纳税情况的监控体系。三要切实加大检查力度，不断整顿和规范个人所得税秩序。四要开展纳税人基础信息登记，将扣缴义务人申报的扣缴信息与个人自行申报的纳税信息进行双向对比、印证，有效实行对高收入者收入与纳税情况的监控管理，切实发挥个人所得税调节社会分配的积极作用。　　（三）严厉打击偷逃税行为，努力构建公平、公正的税收法治环境。营造公平的税收环境，让纳税人依法承担自身应尽的纳税义务，不让偷逃税者相对守法纳税人获取非法的额外收益，也是实现社会分配合理有序的重要方面。为此，基层税务机关应继续加大税务稽查力度，突出重点，整顿税收秩序，使市税法法治环境得以进一步优化。目前，税务机关尤其要严厉打击不法分子利用发票、帐簿等破坏税收正常秩序的违法犯罪行为，深入开展税收专项检查，切实加强执法管理，减少执法中的随意性，自觉维护税法的统一性和严肃性，做到准确、公正执法；同时，大力提高执法人员的综合素质，教育税务人员熟练掌握国家税法、行政法规和执法程序，开展法制教育，提高执法人员法治意识，克服畏难情绪，增强税务人员的事业心、责任感，并建立起税收征管执法奖惩机制。比如，我局今年将房地产业及建筑安装业税收和高收入行业（企事业单位）及个人的个人所得税作为税收专项检查的重点，正是调节分配职能在税务稽查工作中的具体体现。　　（四）严格落实税收政策，充分发挥税收调节分配的职能作用。近年来，国家出台了一系列税收政策，以扶持弱势群体、调控宏观经济。严格贯彻落实这些税收政策，是税务部门发挥职能作用的关键，也是调节社会分配的重要途径。基层税务机关必须牢固树立不严格执行税收优惠政策也是收过头税的观念，要把用足、用好税收优惠政策作为调节收入分配、促进经济发展的重要举措抓好、抓实。认真落实国家促进就业、调整收入分配的税收政策，尤其是深入研究现行税收优惠政策执行过程中的问题，在国家政策允许的范围内制定可行措施，*5限度地支持经济发展，维护社会稳定，推进社会分配的合理有序。