依托税收管理员工作平台实施税源精细化管理

依托税收管理员工作平台实施税源精细化管理来源：广东省地方税务局作者：日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ]　一、应用税管员平台税源精细化管理取得的成效　　税收信息化是税收“精细化管理”的重要的、有力的依托，加快税收征管信息化建设步伐，促进管理手段的精细化，是当前加强税收征管的主旋律之一。2004年以来，广东省地方税务局开发上线了“大集中”征管系统，初步实现了全省征管信息的集中共享和处理。在此基础上，又推出以精细化、专业化、信息化为主要特征的税管员平台，为全面提升税源管理的精细化水平奠定了坚实的基础，取得了一系列明显成效。　　一是税源管理效能明显提高。应用税收管理员工作平台，实现了纳税人分类管理和纳税人信息的“一户式文档”管理，强化了涉税信息的比对分析处理，使税收管理员对经管业户的数量和基本情况一目了然，已完成“管户准确、申报合理、入库及时、服务到位、职责清晰”的预期目标，税源管理效能明显提高：首先，管户更加准确，初步实现了由“粗放型管理”向“精细化管理”的转变。工作平台提供了8种分类方法，实现了分级、分层次、多纬度的分类管理功能，方便各管理部门、税管员实现“抓大、控中、规范小”的分类管理目标。简单快捷的一户式电子文档，方便税管员了解经申报征收、生产经营情况等各类信息。其次，监控更加到位，初步实现了由“个别监管”向“普遍预警”的转变。系统自动提示、自动比对、自动预警等功能，可以及时监控企业发生的异常变化，提醒税管员及时关注跟进税源变动情况。税管员的工作更有针对性，执法管理更加有的放矢。第三，管理更加深入，初步实现了“由被动事务性管理”向“主动数据分析型管理”的转变。平台成功上线后，为提高平台的应用质量，推进户籍管理的规范化，各单位普遍做好基础性征管工作，把日常工作做精做细做足，从源头上解决问题，减少“红灯”的出现。　　二是税源管理的工作流程更加规范、高效。过去由于缺少信息系统的支持，税收执法管理标准不一致、流程不规范的现象时有发生。而目前的税收管理员工作平台结合征管实际，简化、统一、规范了任务办理流程，将税收管理工作流程定义为7大类44小类任务，各类任务从产生、下达、执行到考评，一环扣一环，环环相扣，按照税收管理员配套制度的有关要求，根据平台在试点过程中的应用情况，统一了表证单书的格式、内容和填写要求，使工作流程更加规范，过程监控更加到位。　　三是纳税服务得到了进一步优化。首先，纳税服务更加到位，实现了由“被动应付”向“主动服务”的转变。平台上线前，税管员在纳税服务方面多数存在被动等待的现象，服务质量不高。平台上线后，税管员可以通过发送手机短信息等方式将*7的税收政策和需要办理的涉税事项及时传达给纳税人，密切了税收征纳双方之间的联系；其次，纳税服务更加及时，实现了由“事后处理”向“事前提醒”的转变。过去由手工产生催报催缴任务，时间往往相对过长，纳税业户因此产生的罚款数额增大。平台上线后，实现了在税期截至前及时产生催报催缴任务，*5程度上减少了纳税业户的损失。　　四是人员的综合素质得到大幅度提升。税管员队伍无论是数量还是质量均得到了加强，“人少户多”的情况得到有效缓解。以广州市地税局为例，全市税收管理员由上线前（2006年2月28日统计）的666人增加到1070人（2006年5月31日统计），增加304人，增幅达到45％；人均管户由上线前的543户减少到338户，而且人员的综合素质得到大幅度提升。首先，通过处理平台中的工作任务，进一步强化了税管员的岗位职责，使税管员对工作职责的理解更加具体化、细致化，业务素质得到了进一步加强；其次，通过税管员工作平台的推广，进一步加强税管员对新知识学习的力度，促进了税管员综合素质的全面提升；第三，在工作平台中，税管员办理的每项任务都有记录可查，有效提高了税管员的公正执法水平。　　二、目前制约税源精细化管理的因素　　（一）人员因素　　人少户多，影响了税源管理的实效。目前客观上存在着管理户数多管理人员偏少的状况，据调查统计，2005年广东省地税系统共有税管员7300多人，担负全省1691133户，人均管户230户。而在经济发达的珠三角，管户数远超全省的平均数。以广州市地税局为例，局属12个区（市）地税局的税收管理员（以下简称为管理员）人均管户达464.76户。　　绩效考核不尽到位，不能充分调动税源管理人员的积极性。目前，对税源管理人员的绩效考核存在着考核形式化、表面化，考核范围窄，考核指标不尽合理科学等问题，导致了“干多干少一个样、干好干坏一个样”甚至“多干多出错、少干少出错、不干不出错”现象的出现，在一定程度上影响了税收管理员的工作积极性，从而影响了税源管理的效率。　　（二）管理因素　　征管流程仍不尽合理，不能适应新形势下精细化管理的要求。如征管环节不够简化，执法程序不够规范，部门、岗位配合协助不够密切，尤其是税收管理员和征收部门其他岗位，与稽查、登记、纳税服务系列之间的工作流程衔接不够顺畅等，整体合力仍有待进一步发挥。　　岗责体系不够健全，税收管理员的工作重心不够明确。目前税收征管的各环节相关的作业标准、岗位的职能定位，仍有待进一步明晰。由于税收管理员职责宽泛，有的地方出现了“管理员是个筐，啥都往里装”的现象，税收管理员被大量的日常事务所困，工作重心不明确，无法集中主要精力搞好税源的精细化管理。　　（三）技术因素　　系统功能不够完善，未能满足精细化管理的需要。目前，各地税务机关基本都实现了主体征收业务的信息化，部分地区还建立了利用纳税数据帮助税源管理的信息化系统，但离精细化管理的要求还有相当距离，税源监控功能不够完善，税收预警、分析功能不强、系统人性化、智能化程度不高，批量处理、自动处理等功能相对缺乏、纳税评估功能相对薄弱。　　多个系统之间未能实现平滑对接，制约了精细化管理水平的提高。目前，各地的税务机关都在同时使用多个管理系统，如征收管理系统、发票管理系统、重点税源分析系统、税务稽查系统等，但各个系统多头设计，信息兼容性较差。　　（四）社会因素　　经济发展引起税源结构复杂化，不可避免地带来管理上的复杂性。主要表现在：*9，企业改制步伐加快，税源管理的控管措施未能同步到位。第二，纳税主体资产结构更加复杂。第三，新兴经济增长点的涌现，给税源管理带来了机遇和挑战。如经济全球化以及电子商务的发展、无纸化交易的增加，都给税源管理增加了困难。　　信息交流机制的缺位，影响了税源管理的实效。目前地税与其他部门之间的信息沟通机制仍不够顺畅，涉税信息的交流深度不足，交流手段仍主要停留在人工操作阶段。税管员平台内的信息共享也仍以地税部门内部涉税信息为主，管户数据仍未实现与工商等部门的数据比对，税源监控也未能引入其他部门的信息作为参考指标，与协税护税网络也未实现自动、快速的信息交流机制。　　（五）制度因素　　我国现行税制尚待完善，客观上加大了税源管理精细化的难度。税制设计过于复杂、税收优惠政策过多过滥以及内外两套税制，为纳税人偷逃税提供了制度层面的激励和诱因。国税、地税两套税务管理机构负责交叉征收，由此出现税收按级次管理或权属管理的问题，使税收区域性、对象性管理复杂化，既不利于贯彻税收属地管理的原则，又一定程度上引发企业的“道德风险”。　　税收法律制度保障弱化，难以真正实施合法有效的税源管理。目前除了《税收征收管理法》及其实施细则属于对税源管理有原则性的规定外，其他只有国家税务总局的一般规范性文件，立法层次较低。日常税源管理中，纳税人对税源管理部门下达的《下户检查通知书》的合法性往往提出质疑。纳税评估已被税源管理人员广泛采用，但纳税评估的概念的界定、范围、效力、是否加收滞纳金和实施处罚，都无明确的法律法规的规定，使纳税评估的实施效果打了折扣。而且，涉嫌税务犯罪的移送机制有待进一步健全，税务司法保障仍嫌薄弱。　　三、依托税收管理员平台，加强税源精细化管理的对策　　税源精细化管理要求税源管理精确、深入、细致，但税管员平台仍处于“成长期”，其应用工作还有待进一步改进和提高。　　（一）完善税管员平台功能，开发纳税评估系统，充分发挥信息技术在税源精细化管理中的支撑作用　　1、完善与强化税管员平台现有功能，增强助手型功能　　对税管员平台现有任务管理功能进行进一步的改进，通过数据清理、指标完善等方式来提高任务产生的合理性和准确性，增加征管的工作效能。在掌握平台基本功能后，要积极探索，深入应用平台，如自定义分类码、数据采集应用、自定义报表，并将税源监控与纳税评估相结合，把任务统计与人事考核制度相挂钩，发挥平台强大的关联性功能，不仅是税收管理员还成为地税机关其他部门开展相关工作的好帮手，可增加与完善包括查询、统计、台帐、报表、图表生成等助手型功能，促进系统增值。通过这些工具型、增值性功能的合理应用，发挥税收管理员的能动性，提高征管水平。进一步提高税管员平台的人性化和智能化，提高工作效率。　　2、开发纳税评估系统，完善评估体系，提升税源监管的技术含量　　鉴于税管员平台本身的目标定位，不可能在纳税评估方面做得太深入，可开发专门的纳税评估系统，并配合系统建立完善合理的纳税评估指标体系，根据不同企业规模、不同附加值水平、不同行业、不同工艺流程、不同营销模式、不同财务核算制度的纳税人，分类设置不同的口径，对相关指标进行比对分析，生成更有管理含金量的警示信息，准确找出涉税疑点，确定评估对象。通过税管员平台与纳税评估系统的紧密结合，实现准确、到位的税源监控。要实行税源的分类管理，把单户企业看成是行业中的一员，通过对同行业单户企业的调查分析，总结行业规律，建立数学模型和指标参数，经过逐户比对、分析，求证纳税人申报的真实性，对发现的问题约谈举证或移交稽查部门处理，形成对整个行业的全面管理。在此基础上，进一步把纳税业户放在产业链中进行全方位管理，充分利用产业链条中的相关信息，实施链条式税收管理，采取交叉比对措施，构建立体管户机制。　　3、加强税管员平台与其他信息系统的结合，实现涉税信息资源*5化利用　　税管员平台是建立在“大集中”征管系统基础上的，数据来源主要依靠大集中系统。引入税管员平台以后部分业务的操作流程需要根据实际做相应调整，避免出现业务交叉，重复办理的问题。数据的更新与同步也要建立相应的机制，避免数据混乱的情况出现。除大集中系统外，当前税务部门还存在社保费征收系统、发票管理系统、执法责任信息管理系统、稽查管理系统、纳税评估系统等已经在使用或将要推广使用的系统，税管员平台要加强与这些系统的对接隼合，以充分利用这些系统的功能与数据，避免功能交叉、信息不对称等情况的出现。要借“城市政务信息平台”建立的契机，加强与国税、工商、技监、银行等相关社会部门的合作，在税管员平台和纳税评估系统中引入其他的涉税信息，使税管员对税源的了解与分析更加全面。　　（二）建立梯级税源监控体系，充分发挥税务机关对税源管理的能动作用　　建立科学合理的层级、分类管理体系和考核评价机制，充分调动税源管理人员的工作积极性和主观能动性，是有效实现“人机结合”，推动税源精细化管理水平不断提升的重要保证。利用税管员平台等信息化手段，可建立梯级监控体系，通过合理划分税源和税收管理员、确立严格的管理层级，合理分解和落实管理责任，达到“合理分类、层级管理、动态监控、责任到人”的目标。该体系由税源分类管理体系、能级考核体系、税源层级监控体系和绩效考核体系四个部分组成。具体实施思路为：通过税源分类管理体系，把税源划分为重点税源、一般税源和其他税源；通过能级管理体系，把税收管理员划分为不同等级，以此确定税管员管理相关税源的等级；通过税源层级监控体系，划分管理层级；通过绩效考核体系，确保税源管理到位，落实责任到人。　　（三）建立社会化综合治税网络，充分发挥社会力量在税源精细化管理中的协作作用　　税源管理的关键在于对经济活动的监控，而经济活动具有社会性的特征，因此，税源管理应具有社会综合经济管理的特征，要充分调动社会力量，建立以地方政府为主导，以税务机关为主体，以部门信息共享为依托，以税务代理为补充，以大力打击涉税违法为保障的税源综合管理系统。（见下图二）税收管理员在税务机关里面，要充分以信息化平台为依托，逐步担当起税源管理的“顺风耳”和“千里眼”的角色，在社会化综合治税网络中发挥“穿针引线”的作用，做好税源监控的“信号兵”、“侦察员”和“联络员”。　　1、实现部门信息共享　　部门信息共享是各国税源监控的主要手段。要运用好现代化信息技术，完善与银行、工商、海关、国土、技监、交管、建委等部门联网，实现信息资源的实时共享，方便税务部门及时获取涉及纳税人资金流动、经营状况的信息资料，及时掌握经济活动动态。　　2、发挥中介机构的监管作用　　中介机构如注册会计师事务所承办税务代理业务是国际通行做法，也是税务机关在有限的人力物力条件下加强税源控管的有效手段。今后，应健全税务代理制度，加强对中介机构的行政管理与行业自律管理，加强对税务代理机构的执业指导、监督、检查，发挥其对经济活动的监管作用。　　3、加大对涉税违法的打击力度　　涉税违法犯罪直接减少国家财政收入，破坏了正常的税收秩序和市场经济秩序。只有依法严厉打击涉税违法犯罪活动，才能维护国家的税收秩序和经济秩序，保障企业间公平、有序的竞争，确保税收收入的稳定增长。各级税务部门应严格按照税法规定，依法办事，依率计征，执法必严，违法必究，充分体现税法的严肃性和强制性。加大对税务违法行为的查处力度，对构成涉税犯罪的应及时移交司法机关依法严惩，使纳税人充分认识到税法的威慑力，增强纳税自觉性。　　广州市地方税务局“应用税收管理员工作平台推进新一轮征管改革”课题组