关于提高税务稽查效力的几点思考

关于提高税务稽查效力的几点思考来源：山东省国家税务局作者：高继海 仝凤雷 王理生日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 　　一、当前税务稽查存在的问题　　（一）现行税务稽查管理体制不完善，不利于发挥税务稽查效力　　随着社会经济的不断发展，税务稽查逐渐趋于专业化，突出表现为税务机关内部分工的专业化和税务稽查的社会专业化。大多数发达国家的税务稽查模式，基本上实行完全独立于征收系统之外的稽查模式，即将税务稽查与税务征收机构分别设置。另一方面，西方部分国家赋予了税务稽查更高的地位和权利，即设立税务警察机构。如德国等国家普遍设立的税务违法案件调查局，它是一个不配备武器、不授予警衔的税务警察机构，具有警察、检察和行政三种职能，兼具税官和警官的双重身份。而我国国地税局是以行政区划分为框架设置，稽查局对外挂牌，有执法资格，但他隶属于同级国地税局和地方行政领导。各级税务稽查局是所在行政区域国地税局的下属机构，许多方面不能独立执法，影响了征管、稽查互相监督制约机制作用的发挥。由于地方党政出于某些利益考虑有时干预税务行政执法，不同程度上也影响了税务稽查职能作用的发挥，税收执法的刚性受到削弱，弱化了税务稽查的效力。　　（二）税务司法体系不健全，税务稽查执法权限有局限性　　目前，我国对税务行政诉讼案件和税务机关的强制执行申请是人民法院单独行使税收司法权。对偷税、骗税、抗税等案件，公安机关、人民检察院和人民法院分别行使税收司法权；对税务机关和税务人员的职务犯罪案件，由人民检察院和人民法院分别行使税收司法权。尽管新刑法已将税务违法案件的立案侦查权划归公安机关，县级以上公安机关都设了税侦（经侦）机构，但是，由于公安机关的税侦人员来自公安机关内部，在查办税务违法案件时，还不能较好地运用税法规定，在一定程度上影响了税法的严肃性、公正性。当前，我国的税收征管司法机制还不够健全，税务司法保卫体系尚未建立，不仅未设税务警察与税务法院等机构，而且税务行政复议和应诉机制也不够完善，税务机关仍没有对涉税案件的侦查权，加上缺乏各级司法机构必要而及时的协助、配合，从而导致许多涉税违法犯罪行为得不到及时有效的打击，从而直接影响了税务稽查的质量。例如，在税务稽查执法权限方面，《税收征管法》第五十四条规定，税务机关只有权检查纳税人的生产、经营场所和货物存放地，只能对纳税人提供的帐簿凭证和有关资料进行检查，如果纳税人提供的是假帐，而把真帐藏匿在其住所或其他地方，则因税务机关无权对其他地方进行搜查，只能在纳税人提供的假帐上进行检查，势必使检查的结果失去真实性，影响检查的效果。　　（三）税务稽查定位不准确，税务稽查与征管检查职责不清　　按照国家税务总局征收管理司编著的《新税收征收管理法及其实施细则释义》的解释，税务检查是税务机关以国家税收法律、行政法规为依据，对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务和扣缴义务的情况进行检查和处理的总称；税务稽查是税务检查的一种，是指税务稽查机构的专业检查；税收征管部门的检查是指除稽查局外的税收征收管理部门对对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务和扣缴义务情况所进行的税务检查。按照税收征管法实施细则第九条的规定，稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。可是，在日常工作中，不少情况下稽查局承担了大量的税收征管日常管理型检查任务，如：注销检查、个体户检查、非正常户检查等。这样以来，稽查部门作为一个执法主体独有职能并不能集中发挥，既分散了稽查局的精力，也造成了稽查资源的浪费，影响了查办大要案职责的履行。　　（四）税务稽查与税收征管关系不理顺，信息互通性差　　一是税务稽查的整体效能没有得到充分发挥。当前，税收管理主要侧重对税收征管工作进行日常管理，对税收稽查的促进作用有所忽视，全社会纳税秩序、纳税意识还没有根本好转，税收漏征漏管、申报不实等现象屡查不止，税务稽查的震慑作用发挥不力。二是税务稽查信息来源渠道不畅。目前从税收管理运行机制上看，一方面有些税务案件地方和当地税务机关领导不让查，另一方面，征收管理部门为了掩饰自己的征管不足，家丑不外扬也不愿意查。另外，稽查与征管之间还缺乏有效的信息传递渠道，除综合征管软件内部的、领导同意传递的信息外，稽查局从征收管理环节还难以取得更多的稽查案源信息资料。三是税务稽查对征收管理缺乏有效的信息反馈。日常稽查查出的征管问题不能及时反馈到管理部门，使管理部门不能及时掌握稽查*9手资料，对存在的问题不能“对症下药”，导致管理和稽查工作存在各管一段的局面。四是税务稽查的“外查内促”职能没有得到充分发挥。税务稽查一是对纳税人纳税情况的检查，二是对税务征收机关征管质量的检查，纳税人出了问题，不愿意在内部下功夫，稽查部门“内防不廉，内促征管”的职责还未得到充分发挥。　　（五）税务稽查人员素质不高、专业知识缺乏　　伴随着经济全球化进程的加快，企业向高科技、智能化、网络化、国际化方向发展，财务资金运作体系、会计体系、质量体系、人力资源、营销网络、信息系统、知识产权等各衡量标准体系一体化将成为必然，对企业检查的难度进一步加大。由于稽查干部的查账水平参差不齐，影响了税务稽查的广度与深度。目前大部分稽查人员的查账水平还停留在让查什么就查什么的阶段，检查思路不宽，很难做到查深、查透，致使一些比较隐秘的偷税行为不能及时查处。同时，部分稽查人员对税收业务及相关法律、法规政策的掌握与理解不够深透，查帐中依靠过去的经验和习惯做法较多，电子查账技能较低，稽查手段缺乏创新，稽查技巧有待改进，也影响了税务稽查的效力。　　（六）税务稽查绩效考核手段不力，效果不明显　　执法型税务稽查是为打击偷逃税违法犯罪行为，对涉嫌违法的纳税人进行全面、彻底的检查，是震慑犯罪，维护税收秩序的执法性检查。目前，部分单位对执法型稽查的认识不足，片面地认为执法型稽查就是取消查补收入的任务，由于对执法型稽查的认识不足，没有建立完善的考核措施，一定程度上影响了税务稽查效能的发挥。当前，“执法型稽查”的核心考核机制是考核几个比率，由于比率本身的设置不够科学，加之人为可操纵性比较强，稽查比率并不能真实反映出稽查部门的各项绩效。比如，考核选案准确率，有的稽查局采取机外操作方式，有问题的案件就录入综合征管软件，没问题的案件就不录入。考核入库率，有的稽查局就避开税款数额较大、入库较难的大案要案，而去查入库率比较高的普通案件，影响了稽查人员查处大案要案件的积极性。　　二、增强税务稽查效力的建议及对策　　（一）独立设置税务稽查机构，与征管机关并行　　从国外的经验看，我国应在全国范围内实行一体化的税务稽查管理体制，全国税务稽查力量应归属国家税务总局稽查局的统一领导，在地方设置省、市两级稽查机构。将县稽查局合并到市稽查局，根据区域特点和布局，下设若干个*9、二、三等稽查分局，实行稽查业务、经费、装备垂直管理，稽查分局只对上级稽查局负责，使稽查机构能相对独立，排除各种地方行政干扰。日常工作中，市稽查局统一制定稽查计划，下达各稽查分局，重大案件上下联动，统一调度，形成集团规模优势，必要时各稽查分局进行交叉检查和抽查。为保持稽查机构检查工作的严肃性，统一使用市稽查局规范的执法文书，统一处理处罚决定，统一执行，统一处罚，统一入库。同时，在统一组织稽查行动的基础上，也保留各稽查分局根据本区域的实际情况有针对性地开展稽查工作的灵活性、机动性，上报上级稽查局备案，以堵塞本区域税收征管漏洞。　　（二）建立符合我国国情的税务警察制度　　建立税务警察机构，对于完善税收法律建设，强化征管力度，有效地打击和震慑税收犯罪是十分必要。我国税务机关有与检察机关、公安机关联合查处涉税犯罪案件的丰富经验,可以胜任税案查处日常工作的协调与指挥。值得借鉴的是德国税务违法案件调查局制度,即不配备武器的税务警察制度，税务警察不授警衔，但兼具税官和警官双重身份，在税务违法犯罪案件调查中，拥有警察进行刑事侦查所具有的职能和手段。在我国设立税务警察机构应由公安部与国家税务总局共同组建，在管理体制上实行国家税务总局和公安部双重领导。在内部不单独设立税务警察机构，而是隶属于稽查局的一个职能部门，受上级稽查部门直接领导，业务上不受地方管理。税务警察只有在稽查受阻、刑事侦查等必要的情况下才能介入，以提高办案时效，增强震慑力，同时也为了避免引起纳税人的反感，对税务机关产生对立情绪。　　（三）正确处理征管部门税务检查与稽查部门税务稽查的衔接关系　　为避免征管部门和稽查部门在税务检查上的职责交叉，可以按照下面四个方面进行区别。一是案卷来源不同。税务稽查的案件来源主要有：按照稽查计划和选案标准，正常挑选和随机抽取的案件，征管部门发现疑点转来的案件，举报的案件，以及移交或转办的案件；征管部门的案件来源主要有：在税收征管的各个环节中对纳税人情况的审查，按照税法或实际情况的需要对纳税人的情况进行检查的案件，如在办理延期纳税、减免税手续等情况下需要对纳税人进行检查。二是检查的对象、性质、目的不同。稽查的主要对象是重大案件、特大案件，是专业性的税务检查，主要目的是查处税务违法案件；征管部门的检查对象主要是在税收征管活动中有特定义务或需要，或者在某一环节出现问题的纳税人、扣缴义务人，既具有检查的性质，又具有调查和审查的性质，目的是为了加强征管，维护正常的征管秩序，及时发现和防止重大、特大案件的发生。三是检查的方式、程序和手段不同。税务稽查有严格的稽查程序，坚持严格的专业化分工，各环节互相制约；征管部门的检查，方式灵活多样，程序不一定严格按照选案、检查、审理、执行四个步骤执行，只要是合法、有效的税收执法就可以。四是检查的时间不同。税务稽查应是对纳税人以往年度的申报纳税情况、遵从税法情况进行检查、处理；征管部门的检查应是对辖区纳税人日常申报纳税情况、遵从税法情况进行检查、处理。　　（四）加强税务稽查与征管的信息沟通　　*9，税务稽查与管理各部门之间应该建立一套规范的联系制度，把稽查征收管理各部门联系在一起，形成相互配合、相互协调、相互衔接、相互制约的格局，应设置统一的信息传递文书，使纳税申报资料、税收管理资料、税收稽查资料在各部门之间规范传递。第二，征管部门要将征管过程中的纳税评估等信息及时传递到稽查机关，对发现偷逃骗抗税行为及时向稽查部门通报。第三，建立审理参与制度，稽查部门在审理案件时邀请主管部门参加，以便及时发现征管漏洞。建立稽查信息反馈制度，稽查部门在税务稽查过程中发现征管工作中的不足或税收征管人员存在的问题，应及时反馈给征管部门予以解决。第四，为*5限度地适应现代化管理的要求，应该认真研究分析税收管理与稽查管理之间相互衔接、相互促进的各项业务需求，并据此开发相应的管查互动管理软件，建立科学的运行机制，以减少操作中的随意性和人为因素干扰，形成各方面既相对独立又互为联系的有机统一体。　　（五）加强稽查队伍建设，提高稽查人员素质　　首先，不断对稽查人员进行思想政治教育，使其有辨别力，能够明辨是非，有事业心责任感，确保正确的政治方向。其次，提高稽查人员的综合素质。随着社会主义市场经济不断的发展，经济形式呈现多样化趋势，这种趋势必将促进企业专业化的程度越来越高，要求稽查人员必须具备和掌握除税务查账知识外的现代化综合技能，及时了解掌握信息化的前沿知识，及时掌握企业变革、市场变化、互联网、电子商务等方面的知识，开拓税务稽查工作思路，分析和把握各方面情况对税务稽查的影响，选择稽查办案的有效途径，提高稽查工作效率。再次，加强案件分析和案情沟通，通过定时召开稽查例会和加强交流，剖析典型案例和交换检查心得，拓宽稽查人员的检查思路，提高稽查人员的检查水平。　　（六）完善考核机制，激发税务稽查的积极性　　建立科学的评价引导和奖惩机制，根据稽查工作从收入型向执法型转变的要求，强化对稽查执法质量的考核。如果单纯强调稽查成果，忽视稽查面，易于造成对纳税户的重复检查，对小户忽视不管；单纯强调入库率、处罚率而忽视查补率，稽查的增收作用就难以发挥。因此，要将滞纳金加收率、处罚率、入库率、涉嫌犯罪案件移送率、诉讼胜诉率、协查回复率等各项指标相互渗透考核，对这些指标相辅相成考核，不可偏废。同时，对于考核成绩好的人员要给予适当的奖励，并且结合稽查能级制，建立主办稽查员、助理稽查员制度，将能级考核成绩、薪金收入等相互挂钩，进一步提高稽查人员的积极性和主动性。　　作者单位：菏泽市国家税务局稽查局　　郓城县国家税务局