完善税收计划管理规范转移支付制度

完善税收计划管理规范转移支付制度来源：中国税网作者：尹双年日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 　　一、财政转移支付制度是历史的现实的客观需要　　改革开放以来，在各地区经济都有很大发展的同时，地区间经济发展的差距也扩大了。从1980-1994年的15年间，国民生产总值年均增长率，东、中、西部地区分别为19.88%、16.20%和15.78%；人均国民生产总值，1984年沿海地区分别为中、西部地区的1.45%倍和1.97倍，到1994年则达到1.87倍和2.27倍；1980年全同农民人均纯收入为191.33元，东、中、西部地区之比为1.31：1.11：1，到1994年全国农民人均纯收入达1220元，东、中、西部地区之比则达2.80：1.86：1①；1992年以后，经济增长出现“深圳速度”，东部沿海地区月度工业总产值增长率*6达70%，中西部大部分月份增长率在5%以下，有的增长率呈负数，东部与中西部地区增长率*5差距达到70个百分点②；而且区域经济发展不平稳呈现继续加剧和扩大的趋势。因而，中西部抱怨声起，人大、政协代表直言陈书，各种媒体追踪热点，地方政府，直至中央也不断发出声音，区域经济发展差距的扩大，已经成为我国经济和社会发展中的一个突出问题。　　东部和中西部地区经济发展差距产生了诸多不利影响和问题。一量违背了经济均衡、协调发展的客观规律，阻碍了生产要素在全国范围内合理，自由地流动，导致出现了“民工潮”景观，“孔雀东南飞”景象和“资本倒流”现象；二是偏离了社会主义坚持共同富裕的本质要求，违反了效率优先兼顾公平的经济原则；三是在获取东部地区经济高速增长的同时，一定程度上抑制了中西部地区正常的经济发展，某种意义上是以减缓了中西部地区的发展而换来的；四是发展差距的扩大势必影响民族政策，边疆稳定和社会治安的政治问题。所以，回忆人中西部地区的经济发展，缩小地区经济发展差距，不仅是一个经济问题，更是一个社会问题和政治问题。　　按照邓小平“一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕。”③的共同富裕理论，用关于“先富、后富和共富”的论述去纠正人们的认识误区，去统一大家的思想看法，对当前贫富差距的社会现实采取一种积极而又科学的态度，以逐步解决地区经济经发展的差距问题。同时，按照社会主义市场经济体制的要求，实现共同富裕是社会主义的根本原则和本制裁特征。在各地区经济发展水平，收入水平差距扩大到一定程度，差异过度膨胀时，不采取有效措施缩小地区之间经济发展的差距，解决社会分配不公的问题，同样是战略上的失误，也不符合社会主义共同富裕的本质要求。所以，江总书记在“十二关系”中就东部和中西部关系问题明确指出：“改革开放17年来，东部地区和中西部地区经济都取得了历史上前所未有的大发展。东部地区由于有较好经济基础和有利的地理环境，加上国家政策上的一些支持，发展比中西部地区更快一些。对于东部地区与中西部地区经济发展中出现的差距扩大问题，必须认真对待，正确处理。”④十四届五中全会中央确定的实行中央财政转移支付制度就是通过中央财力的转移分配，以调控地方政府的施政行为，促进地区经济的协调发展，达到贯彻中央宏观调控的政策图的目的，并调节地区之间财源分布的不平衡，是正确处理东部与中西部关系问题的重要措施，财政转移支付制度作为国家体制的一个重要组成部分；必须忙设计一个系统的合理的转移针对付体生活费，并通过法律形式加以规范。如果不规范财政转移支付制度，就实现不了“共同富裕”、“地区经济协调发展”和社会稳定。从税收计划作为转移支付的基础来看，不完善现有的税收计划管理模式，就不可能建立起一个规范而有效的财政转移支付体系，只有实现有效的财政转移支付，才能“解决地区发展差距，坚持区域经济协调发展。　　二、完善税收计划管理是建立财政转移支付制度的基础和前提　　一定的财政转移支付制度是建立在一定的税收体制基础之上的，转移支付制度的规范，也就必然有赖于税收体制的规范。转移支付制度的建立必须要有现行税收计划管理的完善配套进行。没有完善的税收计划管理体生活费，就河能有规范的财政转移支付制度，完善税收计划管理是建立规范有效的财政转移支付制度的基础和前提。　　现行税收计划管理的“基数法”模式已显露出诸多问题和不足现行税收计划管理沿行的仍是“下达全年的收入计划上年实收数加增长数核定为本年任务”的传统的“基数法”模式。纵向看，税收计划只是单一地自上而下下达税收任务，并且“小计划”跟着“大计划”走，层层分配下去；横向看，各级地方政府只顾财权与需要，不顾事权与可能，以支定收，超越自我，强求财政平衡，税收计划缺乏科学合理的经济税源调查和分析，计划编制和分配很不合理，带有相当的主观性和盲目性，更带有相当的行政指令性特色，在现行的税收计划管理模式下，不同经济发展水泄不通产的地区，其现有的财政规模“水份”都较大，一些部门和企业，由于地区经济发展不平衡，带来税收负担不平衡。经济不发达、税源贫瘠的地方，一方面由于历史的原因基数打的较高，另一方面由于地方政府城要巨大的支出，税收计划无限上纲，实际税源比计划差欠甚远，计划只能是无源之水，无本之木。因而只有“挖地三尺”，“寅吃卯粮”，无税滥收，抽出营养，以致经济发展更渺茫，而经济发达，税源丰厚的地方，一方面由于往年层层压基数，另一方面由于现代化齐全建设性支出满面春风，税收计划流于形式，实际税源远超过计划数，因而形成大量欠税，有税不收，“藏富于企”，注入活力，以致经济发展更快⑤。这样，由一献计献策划部门对经济区域内的税源状况与实力，税源的分布与结构缺乏调查了解和挑拨，对经济发展和税源变化没有进行认真的预测分析，计划的分配和执行只是简单机械和盲目被动，以致度早与税源相背离，经济发达与不发达的地区之间税收计划不平衡，财政收入增长速度不均衡，形成地方与地方之间苦乐不均、两极分化，不利于市场经济条件下企业放开搞活，自求发展。　　推行税收计划管理的“因素法”可以消除各种不合理因素，建立规范的财政转移支付制度，关键是要打破常规，客观、公正、实事求实地解决政府间财力合理分布问题。改革传统守旧的“基数法”计划分配模式，采取科学合理的“因素法”，运用正常税源底数，经济发展对主要税源增减变化情况，各部门企业欠税情况，以及政策变化对税收的影响程度和税收计划增长比例等诸多因不比，结合各地区社会经济发展需要，并参考上年基数进行测算确定各地区财源分布状况，编制分配轻重如一，发避孕药平衡的税收计划⑥，可以消除“基数法”税收计划模式下不同经济发展地区所固有的税收计划不平衡问题，改变目前那种区域经济决定不同地区财政压力和征收努力程度的不合理程度下，公平的合理的取得财政收入，保证各级政府提从公共服务的财务需要。　　在改革现行税收计划管理模式的同时，要不断完善对税收收入能力和转移支付能力有直接重大影响的税收征管体制，切实解决征税中最严重的征管工作力度和科学性的双得不足的问题，提高税收征收能力。首先，要加强税源的调查和管理，税源哪里？规模有多大？分布结构如何？这些者将决定税收征管工作的积极性和主动性，决定税收收入能力，影响财政转移支付的真实性；其次，要维护税法的统一性和严肃性。执法问题始终是征税中的一个严肃性问题和根本性问题，偷税、逃税、抗税、擅自减税免税，税收环境劣态，执法随意性等现象已严重影响正常的纳税秩序和财政收入的稳定可靠，必须通过严格执法，加大征管力度予以解决；再次，要提高财税部门的征税工作能力。税收征管工作缺乏科学性，主动性差，依赖性强，收入工作停留在等、靠、要上，征管办法严重滞后于市场经济的发展，征管改革也只是“亡羊补牢”，形式过多，内容过秒，这些都是与市场经济的发展，增强国家调控能力所不相适应的，必须逐步加以改善，只有切实加强税收征管工作，防止税收流失，提高税收征收能力，才能使各级政府有足够的财力保障，确保中央政府财政转移支付能力的实现和宏观调控力度的加大。　　三、规范转移支储制度是国家加强宏观调控的必要　　实行中央财政转移支付制度是国家宏观调控的重要组成部分。在我国社会主义市场经济条件下，按照市场经济规律，市场机制对微观经济活动和个量资源配置具有不可替代的作用，而在缩小地区经济差距和实现区域经济协调发展的宏观经济活动中，依靠市场机制的作用是不现实和不可能的。只有在发挥市场机制作用的同时，通过制定产业政策和区域经济政策，实施政府财政转移支付等宏观调控手段，在市场力所不及的领域和范围进行宏观经济政策的调整和宏观调控力度的加大，才能达到缩小区域经济差距，解决贫富悬殊过大问题，实现区域经济的协调发展和社会公平的目的。　　实施财政转移支付制度，必须建立中央强财政，改革开放以来，国家的收入虽然在不断增长。但是，在“允许一部分人先富起来，让部分地区先富起来”的政策导向下，一些地区经济增长超高速，一部分社会成员超高收入，有些呈畸形发展，相对这些个人和全社会而言，国家财政的地位却是大大下降了，国家汲取财政能力减弱，中央财力几乎降至“贫困点”，我国中内财政几乎陷入了“弱中央”的境地。中央财力的下降使得政府无力在地区相对差距过大的情况下实施财政转移支付，富裕地区不愿多缴税，而贫困地区又认为中央政府不公平，不仅会激化中央与地方的矛盾，而且会激发地方与地方之间的矛盾。国家汲取财政能力是中央政府控制宏观经济能力的基础。“中央要有权威”，必须靠中央财政能力来保证和加强，在区域经济差距过大，贫富悬殊过大，中同必须“认真对待，正确处理”的时期，要建立和实施中央财政转移支储制度，没有中央强财政作后盾，国家的宏观调控措施，国家的“共同富裕”政策是难以结彻下去的，中内何以“说话算数”？中央权威就会成为一句空话。因此，必须通过提高国家汲取财政能力的办法来发挥中央政府在宏观调控中的主导地位，保证中央权威，逐步解决中国地区间的经济发展不平衡问题。　　规范财政转移支付制度，必须科学的公平的确定各地区的收入能力和支出需要，目前，我国各级政府的职能和事权划分尚明确，存在着事权划分不清，职能交叉重叠的问题，根据建立和完善社会主义市场经济体制的目标和要求，必须加快呼级政府职能的改革步伐，明确各级政府的主要职能应放在提供公共服务上。在科学划分中央与地方职能、事权和财权的基础上，应改变现行的“基数法”确定中央对地方税收返还的办法，建立按“因素法”计算的财政转移支付制度，同进考虑各地区的收入能力支出需要。确定财政收入能力，首先要测算各地区的税收收入能力。对一个地区的税收收入能力的测算，应该采用“因素法”进行税收计划分配和税源测算，依据税法规定，按各种分别计算加以统计，同时，按照统一的《税收征管法》要求，各地在同等的税收惩上努力程度下应该取得的财政收入，这样测算呆以排除原“基数法”中由于某些地区经济发展快，税源远超过收入计划数形成征收管理不严所造成的“税式支出”（即由于某些规范或不规范因素造成的以减轻纳税人负担为特征的一种财政性支出），减少财政收入。其次要测算各地区的“第二财政”收入能力。目前一些地方政府真正热心的不是收“税”而是收“费”，而且“费”的名目繁多，数目惊人，在一些地区“第二财政”收入（规费收入）接近甚至超过“*9财政”收入（税收收入），规范财政转移支付制度，必须考虑这些地区丰厚的财政收入规模和能力，并且应该采取有力措施，将“暗费”改成“明税”，将“第二财政”并入“*9财政”，切实增加中央财政收入，加强宏观调控，维护中央权威。确定财政支出需要，首先要核定各地区的一般财政支出。采用相关因素法，统筹兼顾，合理安排，主要包括各地区的人口因素、政府行政机关人员因素、自然条件因素、经济发展水平因素、地方社会发展因素和社会生活水平因素等。其次要核定各地区的个别财政支出。根据各地区的一些特殊因素等。其次要核定各地区的个别财政支出。根据各地区的一些特殊因素和个别项目，进行单独测算核定，主要包括民族地区、特区、首都、边防等特殊因素和国家确定的社会经济发展建设项目。　　规范财政转移支付制度，必须的适度的确定各地区的贡献大小和转移支付规模。政府转移支付制度是一个政策性极强、敏感性极高的问题，既不能完全搞平均主义，又经保证贫困地区能够提供基本的公共服务；既要保护富裕地区的积极性，又要体现社会公平、共同富裕的原则。地区差距是前进发展中的问题，欠发达的中西部地区要用历史的、辩证的观点去认识和对待地区差距问题，而且中央也已高度重视和采取有效措施正确解决这个问题。同时，地区差距是国家“先富”政策、“特区”政策的经济发展过程中的问题，高速发展的东部地区更要用现实的、客观的态度，通过财政转移支付等公开、透明方式去支持和帮助中西部地区，最终实现共同致富，解决地区发展差距问题，实现区域经济的协调发展。实行财政转移支付制度就是要在中央政府的宏观调控下，通过测算确定进行均等、调剂贫富程度。将测算出的各地区财政收入能力减去核定的财政支出需要的差额，就是均等调剂转移支付的依据。对于发达地区收入能力大于支出需要而计算出来的正差，即为该地区的财力贡献大小，对于欠发达地区收入能力小于支出需要而计算来的负差，即为该地区的转移支付规模。实行财政转移支付制度，调整宏观经济政策，加大宏观调控力度，必须建立在市场机制调节作用的基础上，在确定各地区的财力贡献大小和转移支付规模时，遵循效率优先、公平适度的原则，如果贫富调剂过度，就会产生鞭打快牛的负作用，打击富裕地区的积极性；如果调剂过小，就会影响中央宏观调控作用，难以满足贫困地区的财政支出需要。所以，在设计财政转移支付体系时，必须按照循序渐近的原则，在一定时期内选择中等偏小规模，首先在最基本、最普遍的公共服务项目上实现全国服务水平的均衡，然后，再根据中央政府财力的增强，逐步扩大转移支付的范围和比重，加大解决地区差距问题的力度，积极朝着缩小地区差距，区域经济协调发展的方向努力。　　注：　　①金荣、刘学愚：《社会主义市场经济与区域经济的协调发展》《经济问题探索》1997年第2期　　②《与总书记谈心》第六章　　③《邓小平文选》第3卷第374页　　④《中共十四届五中全会文件》第16页　　⑤《当前税收计划管理存在的问题及对策》《地方政府管理》1996年第12期　　作者单位：江西省萍乡市地方税务局