发票管理的博弈分析与对策选择

发票管理的博弈分析与对策选择来源：江西省地方税务局作者：罗成 李辉日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 长期以来，发票管理和使用中存在的问题一直比较突出。对此，全国税务系统普遍推行“以票控税”的做法，把发票作为管理的一种工具，认为强化对发票本身的管理，即可监控税款足额入库，这样合法真实发票用量的大小与税款缴纳的多少就呈正相关关系，即发票开具量越大，税款缴纳越多，反之亦然。但在具体工作实践中，纳税人违规取得发票、虚开发票、开假发票和开票不纳税等现象仍屡见不鲜、屡禁不止，发票控管的作用有限。这一方面是由于纳税人法制观念淡薄、消费者依法维权意识较差等因素导致的，但更主要的是由于税务机关难以准确汇总采集开票信息并实施有效稽核，导致普通发票管理成为税源监控管理的薄弱环节。从税收博弈论来究其原因，该局认为，征纳双方博弈目标都是谋求自身利益*5化，绝对的税收遵从或税收排斥模型并不存在。在税收监管下，就整体和趋势而言，纳税人的纳税理性是介于超理性和非理性之间的一个校正值，纳税理性以照章纳税为基本目标取向，但并不排除预期利益*5化；而作为纳税理性对立物的征税理性，在实践意义上是征税人对博弈方式、博弈手段的理性选择。征纳双方博弈的结果是构筑变动中的平衡：一方面，国家税收控制力的减弱、滞后发展或在某些领域缺位将刺激纳税理性向违法方向试探性“滑动”；另一方面，纳税人的理性预期、筹划和行动的加剧必然在客观上要求有强有力的征税理性与之制衡，国家税收控制力的增强引导纳税理性自我修正。这是一个具有反复性、复杂性、广泛性、扩散性特征的斗争过程。因此，发票整治与违法违规用票的斗争势必反复、动荡和剧烈。整治发票进而整顿税收秩序，至少要考虑如下几方面力量的博弈：一、理性纳税人在经济转轨时期，旧的以道德为核心的社会约束机制逐渐淡化，以法治为核心的公民意识还没有建立起来，纳税人就出现了所谓的“意识约束真空”。由于自我约束意识的缺位，在税收制度不健全的情况下，纳税人作为利益主体，当然就把税收看成应该尽量规避的成本，在利润极大化、成本极小化的驱使下极易偏离正确的方向，采取非常规的手段获取不正当的利益。以南昌市餐饮娱乐业为例，据调查，餐饮企业的资产利用率并不算低，在第三产业中比率达到56%，但主营业务盈利率只有3%（餐饮业毛利率维持在20%左右，娱乐业毛利率维持在40%左右，但相关的费用开支惊人，最后平均纯利率只有3%左右），造成该市3000余户的餐饮娱乐业始终存在着激烈的竞争，各纳税户纷纷采取压价、打折与消费返券等促销措施以吸引顾客，更有甚者，则采取购买和使用假发票的手段，以隐匿其经营收入，达到少缴税款的目的。有需求，就有市场；想用假发票，必定有造假者。为追逐暴利，一些制假售假者“应市场需求”铤而走险，大量制造假发票，干扰正常的税收秩序。我国发票的防伪技术含量较低、伪造简单，不法分子只要购置了较好的印制设备，就可以开机印刷假发票，获得高额的利润空间。假发票的造假成本非常低，一本假发票的“制造”成本大概在2元左右，进行初级批发，可以到15元，拿到零售市场上去卖，一本能卖到30元以上；在销售网络的终端按份出售的，利润自然更高。高额的利润，使得这些人选择制造和销售假发票。二、征税机关的非理性因素现阶段，发票是税务机关掌握和监控纳税人实际经营收入、利润的重要手段，是检查纳税人实际经营收入、利润的客观依据，“以票控税”的理念已经深入每一位税务干部的日常税务管理工作中。在这种理念的支配下，税务机关对查账征收的单位，主要是依据其开具的发票金额来确定其收入和利润，而忽略了对其不开具发票或者开具假发票的管理和监督；对“双定户”，地税机关核定其营业额则普遍偏低，相当一部分达不到其实际经营额的一半。地税机关为何难于实现“以票控税”的初衷？这是因为，发票管理部门职能仅仅停留在“收收发票发发票”的低层次阶段，由于其职能所限，难于保证征、管、查的统一协调。如一方面要求发票管理部门承担“以票控税”的重任，另一方面又将货运发票的自开票与代开票资格认定等有关事宜划分为其他部门职责，发票管理部门从“关口”上都无从把关，更何谈“以票控税”！地税机关过度依赖“以票控税”而发票管理职能又相对软化，成了地税管理失衡的制度性根源。税收管理员制度本身及落实中存在的不足，也是发票整治中必须考虑的问题。一是税收管理人员对发票与税源管理之间存在管理上的割裂。目前税收管理员实地巡查的次数不多，工作中难以真正了解和掌握纳税人实际的生产经营情况，税收管理人员日常工作中不注重对纳税人的发票领用与实际经营情况之间的分析，导致税源管理上存在漏洞，从而给纳税人提供了可乘之机。二是缺少与《税收管理员制度》相配套的《税收管理员轮换制度》、《税收管理员培训制度》、《税收管理员考核制度》、《税收管理员能级管理制度》等配套规定。现阶段税收管理员担负着对纳税企业进行日常的纳税管理、纳税辅导等9项职责，并且还要对所管理的事及管户负全责，不符合权、责、利相结合的原则，良好的奖惩机制尚未形成，不能奖优惩劣，致使“干多多罚、干少少罚”，从而使税收管理员制度难以达到预期目的。三是税收管理员的工作职责与其他相关部门之间还有划分不清之处，相互推诿和扯皮现象仍有发生。四是缺少统一的、分地区、分行业的纳税评估指标体系和信息平台，税收征管信息化手段还不能满足税收管理员工作的需要。五是管理幅度过大，目前我国一线执法的税务人员较少，实施税收管理员制度必然导致管理幅度过大。如某基层税务局，管辖纳税户2700户，一线税务干部仅存30 人，平均每人分管220户，若要管好，难度显而易见。另外，地税稽查人员对原始凭证的检查力度不够，也增加了发票整治的难度。税务稽查人员在查账中，只注重各类费用列支的金额是否超过标准，却常常忽略了对原始凭证的合法性和真实性进行审核，从而导致违法违规使用发票的单位得不到应有的处罚，在一定程度上影响了发票整治的效果。三、博弈的外部环境（一）法律环境一是《中华人民共和国税收征管法》及《中华人民共和国发票管理办法》对发票违法行为处罚标准过低。税务机关对发票违法行为的处罚大部分是在1万元之下，处罚力度不够以及执行难，导致违法用票的单位和个人承担的机会成本很低。二是我国目前的《刑法》对贩卖假发票的定罪存在“软肋”，制售假发票定罪需要的条件有二：一是印制假发票；二是销售假发票50份以上；必须要有买、卖两种行为才能定罪，持有、运输假发票都不能定罪。一些假发票贩子常常钻法律的空子、贩卖假发票时，身上携带的假发票都不超过50份，致使公安机关在抓获他们时难以对其进行惩处，欠缺法律威慑力。三是《发票管理办法》对“假发票”的条款只字未提,只是在《实施细则》第四十七条第三项中提到贩运、窝藏假发票属于未按规定领购发票，给实际取证过程中带来不便、不利于有效地打击发票违法犯罪行为。（二）社会环境拒绝使用假发票，是社会大众的自觉行动；整治、打击假发票，是公安、地税、国税等部门共同的责任。但当前，社会公众力量参与度小，职能部门之间也没有成熟的联席会议制度，更没有三方联合办公的常设机构，发票整治的社会环境不容乐观。1．税务机关与公安机关之间联系与配合不够紧密。制售假发票属于严格意义上的犯罪，由公安机关查处，税务部门无权查处。税务人员即使在街头看到买卖假发票的不法现象，也只能电话报警，以阻止售假发票者和使用假发票者的行为。2．打击假发票的费用较高又无专项资金。打击假发票费时、费人、费财，再加上税务部门和公安部门日常的工作较为繁重，如若再无打假经费的保证，此项工作的开展就要受到很大程度的限制和约束。通过以上分析，提出以下几点发票治理的对策，供大家参考：一、认真落实与积极完善税收管理制度，降低征税对发票的依存度随着市场经济的进一步发展和深入“以票控税”的理念必须进行调整和改变。税务机关应充分利用各种信息化手段加强对纳税人的税源管理，降低征税对发票的依赖程度，以提高征管的质量和效率。一是对企业纳税人应加强实地调查，充分掌握纳税人的生产经营情况，努力提高纳税评估的分析能力，定期分析纳税人的纳税情况与其生产经营的相关度，避免单纯依赖发赖发票进行征税的简单办法，堵塞税收管理上的漏洞。二是对定期定额纳税人，应制定相关措施完善和提高定额的管理水平，使定额标准能与纳税人的实际生产经营情况相当并足额提供发票，减少其使用假发票的机会。三是加强对用票人的发票用量、税款缴纳情况管理。要充分落实税收管理员的巡查制度，促使税收管理员及时掌握纳税人生产经营变动情况。建立发票使用分析一评估机制，将发票使用情况纳入纳税人信用体系当中，作为纳税评估中的一项重要参数，使发票的领用等情况成为纳税评估工作的一项重要指标，对发现的问题要及时检查，堵塞漏洞。二、大力推广税控装置和刮奖发票、减少定额发票的使用范围和面额目前，假发票主要体现在定额发票方面，因此，税务机关应大力推广税控装置的使用范围，并控制定额发票的面额及使用范围，税控装置及刮奖发票的推广和使用，能够鼓励广大消费者积极索要发票，在一程度上缩减假发票生存的空间，有利于强化对发票使用的管理和监督。三、加大对发票违章行为的处罚力度税务稽查人员应加强对原始凭证真伪的检查工作，减少假发票的使用空间，使税务稽查人员能够全面掌握真假发票的识别方法和技巧。在检查过程中，对涉及的原始凭证应进行认真审核，加大对使用假发票的查处力度，以充分发挥税务稽查的威慑力。以南昌市地税局为例，该局于2006年6月成立了全省首家发票管理领导小组办公室暨发票违章查处举报中心，赋予其发票管理、检查、处罚、监督等职能，半年就检查了餐饮娱乐业纳税户300户，发现发票违章144户，使用假发票53户。这无形中可以提高其违法成本，违法者投机意识自然会有所收敛，偷税现象就会减少，还给某些企图逃税的纳税人敲响警钟。四、加强部门配合税务机关应加强与公安机关的配合，利用公安机关的优势来打击制假者、售假者和用假者。税务机关应主动加强与公安机关的协调配合，形成一个有效的联合办案机制，充分利用公安机关的执法力度，打击制售假发票的违法分子。一是“明查”，税务机关应充分利用公安机关拥有现场检查权的优势，与公安人员一道对纳税人的经营场所或者发票存放处进行突击检查和现场取证。二是“暗访”对假发票发生较为集中的行业和重点纳税人，检查人员可以作为普通的消费者进入纳税人的经营场所进行消费，对取得的发票当场进行鉴定和取证。三是在车站、码头等人员密集的公共场所，要重点整治，打击要常抓不懈。四是根据取得的线索要追根溯，穷追猛打，重点打击制造和出售假发票者。五、完善相关法律法规修改《发票管理办法》及《刑法》有关条款，完善对发票违法犯罪行为的处理标准。立法机关要充分认识到假发票的泛滥已对我国的市场经济秩序税收秩序和国家利益产生了较大的危害。因此，现阶段要加快对相关法律修订的步伐，一方面要加大对涉及假票各个环节违法行为的处罚力度，提高处罚标准；另一方面要对制售和购买假发票的定罪量刑标准和尺度时行修订要对买、卖双方同时进行处理，对持有假发票的行为也应当作为量刑的依据。六、实现交易电子化借银行电子化，积极完善税控收款机与银行POS机的数据共享，倡导全社会交易电子化，限制和减少现金交易，加大对纳税人资金流动的监控力度。市场经济总是围绕货币资金的往来运作产生联系和发挥作用，货币资金电子化可以对社会经济领域的所有货币资金实现全方位、全过程的管理和监控。只有牢牢抓住货资金的往来运作，才能真正掌握企业的生产经营情况和税收缴纳情况。因此，国家应尽快制定各项政策，大力提倡和推广货币资金流通的电子化，限制和减少现金交易，从而强化对各类经济行为的监控力度，减少经济领域违法犯罪行为的发生，有效遏制贩假、用假发票的现象。七、调动社会公众力量参与普通发票监管，实施社会公众查验在普通发票控管系统建立相关信息库，供社会查验，首先，实时提取综合征管软件中的普通发售信息，包括发票的代码、号码、种类、联次、发售机关、发售机关、发售早期、领购单位等，形成票源信息库；其次，纳税人用计算机开票后，按时将发票代码、号码、开票日期、开票单位、受票单位、项目名称、适用税率、单价和金额等开票信息传输到税务机关，形成开票信息库。无论是消费者还是其他社会公众，在任何地方都可以通过互联网和12366服务热线查询发票的真伪和票面信息，查询结果不符的可直接向税务机关举报。最后，要加大发票举报奖励力度，拓展宣传渠道，强化发票宣传工作，善于营造打击假发票的氛围和声势，以震慑违法分子。税务机关应重视发票举报制度的完善，提高对发票违法的举报奖励标准，动员各方力量参与到打击假发票的活动中来。同时，就充分利用网络，报刊等媒体，对发票的各项政策进行广泛宣传，对已查处的发票违法行为在媒体上予以曝光，扩大舆论监督和社会监督。（作者单位：南昌市地税局）