对提高纳税人遵从度的思考

[原创]对提高纳税人遵从度的思考来源：北京地税开发区分局作者：日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 　　我国政府在《2002年—2006年中国税收征收管理战略规划纲要》中提出的纳税遵从的概念，指的是纳税人依照税法的规定履行纳税义务，包含有及时申报、准确申报、按时缴纳三个基本要求。由于其体现了现代公共财政体制下税制优化目标，涵盖了现代社会公民自我意识与国家意识提升的基本思想，引起了越来越多人的重视，也成为衡量现代税收管理绩效的一个关键标准。研究与促进纳税遵从，成为构建二十一世纪公共税收制度的一个重要内容，也成为需要深入研究的课题。　　一、纳税遵从度的概念、分类及重要作用　　（一）概念　　纳税遵从度是指纳税义务人纳税遵从的程度，是纳税人基于对国家税法价值的认同或自身利益的权衡而表现出的主动遵守服从税法的程度。较高的税法遵从度表现为纳税人依法及时准确地缴纳税款，其缴纳的税款趋近于法定的应缴税款，税收违章违法行为降低到最低限度。税法遵从度是衡量依法治税工作的一个重要标准。　　（二）分类　　1.自律遵从。是指纳税人对税收的必要性和重要性有深刻认识，明白税收取之于民、用之于民，是政府为全社会提供公共产品的费用来源，理解纳税是宪法赋予每个公民的光荣义务，因而发自内心地遵从税法。这样的纳税人在社会上具有极好的示范作用。　　2.他律遵从。是指纳税人对纳税存在一定的逆反心理，慑于法律的威严，能在法律约束下做到按规定核算应税收入，依法申报应税收入，基本做到依法纳税。　　3.指导遵从。是指一些纳税人在纳税动机上存在两种情况：一是不了解税法，不明白是否缴税，缴什么税，怎么缴税，在主观上没有偷逃之意。二是主观上存在少缴税或不缴税之意，以不了解税法为名，达到鱼目混珠的目的。　　4.强制遵从。是指一些纳税人漠视税法，采取欺骗、隐瞒的手段以达到少纳税或不纳税的目的。　　提高纳税遵从度，就是要使上述四个层次由低层次向高层次过渡和发展，从强制遵从、他律遵从、指导遵从向自律遵从过渡。　　（三）重要作用　　1.有利于增强税收管理的针对性。税务机关为了高效地配置征管资源以达到*5的产出，总是要将纳税人合理地识别和区分为税收遵从度较高、税收遵从度较低、税收不遵从等类别，并针对不同情况的纳税人采取不同的管理策略。　　2.有利于构建和谐的税收征纳关系。纳税遵从度的提高可以实现纳税人的诚信纳税，使纳税人不少缴应该缴纳的每一分税款，从而巩固税务机关依法征税的良好基础，建立起符合和谐社会要义的税收征纳关系。　　二、纳税遵从度的现状及原因分析　　目前我国纳税人法制观念不强，纳税人自觉纳税的意识还较为淡薄。旧的观念和意识形态仍具有很大的习惯势力，重人治不重法治，甚至认为偷、欠税不是犯罪，“偷得到税是能力”的情况仍在一定程度上存在。虽然有所改善，但同国际上一些发达国家相比，纳税人遵从意识普遍较差。分析纳税遵从度不高的原因，主要有以下几点：　　（一）社会原因　　社会各种问题的外在表现和原因，都与社会的现状及历史文化有着渊源不断的联系，纳税不遵从的原因同样也是这样。首先，纳税人的思想受到历史社会的影响。历史上自夏代起，由于历代统治者横征暴敛，苛捐杂税，取之无度，旧的税收制度使人们畏惧、仇视和抵触。加之受文革时期“非税论”和“税收无用论”的错误引导，造成人们对税收工作的片面认识根深蒂固。其次，民族的历史信仰也是影响人们行为的一个重要因素，信仰对人们精神世界的影响力相当大。近二十年，人们的社会价值观念发生了很大变化，一些纳税人对物质利益的过度追求，丧失了对社会所应承担的责任和义务的意识，有的甚至不以偷税为耻，反以偷税为荣。各式各样的偷税、漏税、逃税、骗税的行为层出不穷，导致国家税收严重流失，严重扰乱了市场经济秩序。对偷逃国家税款及违反税收法规的现象熟视无睹，漠然处之，“事不关己，高高挂起”，缺乏正义感、公德心。由于少数人的违法行为，造成了大多数人的心理不平衡，将个人利益置于国家利益之上。再次，政治制度对人们的行为影响也是很大的，文明先进的政治制度，可以促进人们素质的提高；落后的政治制度，不但不能促进人们素质的提高，反而使一些人产生反感和不满情绪，出现社会不安定的因素。再其次，有些纳税人受教育的程度相对较低，文化水平有限，对税法知识不了解，或一知半解，认为税务机关把所收的税款放进了自己的腰包，满腹牢骚，辱骂、恐吓税务人员甚至暴力抗税的现象时有发生。即使有些纳税人有较高的文化水平，有较强的判断能力，但缺乏对税收政策以及行政执法的掌握和了解，在思想上并没有真正形成纳税遵从的意识。　　（二）执法行为原因　　首先，执法部门执法行为是否符合法律规范，有无滥用权力；执法是否公平、公正，能不能做到法律面前人人平等；有无利用权力进行寻租的现象。例如，尽管国家制定了《税收征管法》，从法律上确定了税收工作的重要地位，但现实情况是：一些地方或者为发展本地区的经济，不惜以牺牲税法为代价，擅自出台与税法相违背的地方优惠政策，变相减免税收；或者为解决本地财政支出的困难，不顾实际税源情况，大肆增加税收计划，迫使税务机关想方设法去完成任务。这些不仅严重干扰了税收工作的正常秩序，也会给纳税人造成不好的影响。其次，税收执法部门是否有周密的规章制度，促使税收征收和执法活动按照规程科学运转，使纳税人掌握纳税既定的规则，节约纳税成本。再次，执法人员的政治素质和业务素质是否具有一定水平，能否在税收征收过程中，正确执行政策，帮助纳税人解决纳税中所遇到的问题，成为纳税人可信赖的执法人员。税务人员的职业道德及形象会影响纳税人依法纳税的信心。税务人员的职业道德集中反映在法、权、钱等方面，少数税务人员存在职业道德问题，在行政过程中滥用权力，不依法办事，严重损害了人民政府在广大纳税人心中的形象，削弱了纳税人依法纳税的信心。税务人员行政的能力是提高纳税人纳税遵从意识的保证，国家税收的政策及杠杆作用是通过广大税务人员的行政来体现的，要使国家的政策法规能准确地得到实施，必须提高自身的行政执法水平。　　（三）税收制度原因　　我国的税收是“取之于民，用之于民”的，这对提高纳税人纳税遵从度有着决定性的作用。纳税人通常对国家型的税收制度有着较大的反感情绪，其基本特征是由国家对社会财富的*5需求作为税收的收入量，基本不考虑社会可承受能力。经济型的税收制度是纳税人比较欢迎的税收制度。其基本特征是尽量缩减国家对社会财富的需求量，在充分考虑社会承受能力的情况下，以支持经济发展、不断提高企业市场竞争力为前提，确定税收的收入量。　　税收制度的设置在纳税人之间是否能合理负担税收，也影响着纳税人的纳税遵从度，税收在各个行业、地域之间出现较大不合理时，会出现税收负担不均衡、不公平的现象，影响行业，地域之间经济实力或市场竞争力，纳税人会出现纳税攀比，从而影响其纳税遵从度。　　纳税人对税收支出的透明度、使用方向的满意度，也会影响纳税遵从度，政府财政支出的透明度越高，财政支出方向越符合人民意愿，纳税人的纳税遵从度也就越高，否则相反。我们过于强调依法纳税是公民应尽的义务，而忽略了纳税人应享有的权利。社会每一项建设的透明度不高，纳税人看不到其纳税的社会价值，在社会保障系统中不能体现自身的贡献，政府也不能从中给予其应有的回报。这样就促使了纳税人思想变化，影响其对政府的信心。　　（四）遵从成本原因　　税收征收管理不科学，程序混乱，手续繁复，也成为纳税人遵从度低的一个重要原因。税务部门往往为了自己内部管理的需要，将税收管理流程设置得很复杂，将很多手续交由纳税人完成。纳税人面对这么多的纳税环节、纳税流程和纳税手续，需要投入大量的人力、物力、精力，同时，由于不能全面了解税收有关政策法令和税收业务，纳税遵从成本明显增高，易使纳税人出现懒惰性不遵从现象。　　税收法律救济困难也是纳税人纳税不遵从的一个重要原因。税收法律救济的有效实施和执行，对纳税纠纷起到调节作用，也是纳税人陈述事由、说明问题、澄清事实、表达意愿的*4途径，更是连接税务部门与纳税人的*4法律桥梁。如果法律救济途径充满曲折，纳税人只能通过别的渠道去解决，或使矛盾加大、加深，无形中增加了纳税人纳税遵从成本。　　三、提高纳税人遵从度的途径　　（一）完善税收制度，保障纳税人的合法权益　　1.一部良好的税制，必然是纳税人意识、现代政府理念与公民意识的有机结合。我们需要制定一部完善的税制。我们总是以羡慕的语气谈到国外公民的纳税自觉意识，却总是忽略了他们为培养公民纳税意识而着力于保障纳税人权利的事实。比如在依法保护纳税人的权利方面，美国政府１９８８年制定了专门保护纳税人各种权利的《纳税人权利法案》。经１９９４年和１９９６年两次修改，该法案逐步趋于完善、具体和明确，成为美国纳税人保护自身权利的重要法律依据。同时，美国联邦税务机构国内收入局也制定了很多规章制度，都为纳税人提供全面而周到的服务作了非常具体的规定。良好的税收秩序必然源于良好的政府与公民关系，*4的税制必然首先能够充分保障纳税人的权利。因此，我们必须加快完善社会主义税收制度。　　2.目前，我国税收法律不健全，许多税种的开征没有上升到法律的层次，税种的开征、停征等法律性规定大多数以部门规章的形式出现；仅有的税收征收管理法局限性也很大，还没有一个规范税收一般法律关系的基本法，使税收征纳双方法律关系不明确；更重要的是国家与纳税人征、纳税的权利与义务没有在国家宪法中明确表述，使征纳双方税收法律权利和义务处于模糊状态之中。因此，要尽快着手建立健全一个完整、完善的税收法律体系，从国家基本法、税收管理、税种，到税收救济，都应以正式法律的形式建立起来，以法律的形式调整国家与公民的税收关系。同时，要在相关的税收法律中特别明确税收收入及财政支出，要公开透明，收入、支出都要合法。从税收法律制度来说，现代化的目标是：在全社会确立税收法治的观念，增强民主平等的纳税意识；建立和健全统一的反映现代税制结构要求的税收法律，完善税收法律体系；确立政府与纳税人之间平等的法律地位，提高纳税人的主人翁地位，切实保护纳税人的权利；形成严格统一的税收执法，做到依法行政；实行征管手段和组织的现代化，实现公平与效率；因此，税收的开征与停征、税收的加成和减免以及其他基本要素均由法律来规定，在全社会建立良好的税收法制环境。　　3.“简”制“低”税。党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制决定》已明确指出我国新时期的税改思想是“简税制，宽税基，低税率，严征管”。由此可见“简制低税”已成为我国税制建设的首要任务和主旋律，它为提高纳税人税法遵从度提供了法制保障，有助于他律遵从、指导遵从向自律遵从过渡。　　4.随着依法治国、以德治国方略的实施，税收成为国家法治的核心之一，体现为既是民主的，又是监督的，税法的制定也必须要贯彻民主立法权和民主监督权的思想。在计划经济体制下，税收征管的最终目标是对纳税人的监管和完成税收任务这种单一型的价值取向。在市场经济体制条件下，税收征管工作的价值取向应当是“服务于经济发展，服务于纳税人，服务于全社会”的复合型税收目标。这就不仅要求征税机关要依法征税，而且要树立起为纳税人服务的良好风气；提高纳税人的权利意识，树立平等的权利义务统一观。　　5.借鉴一些西方国家的诚信制度，逐步建立起一个完善的税务信用体系。首先是要建立健全纳税人税务信用等级制度，按照规定的考评标准和程序，分户确定税务信用ABC等级，在评先、购票、稽查等方面分别实施不同的税务管理。把按期、如实纳税，无税务违法记录的列为A类，对这类企业，当年免予进行税务稽查，优先领购各类发票并放宽限量；相应的，对那些税务信用不佳的C类企业，则列为重点稽查对象，并从严控制领、用各类发票。其次是要建立相应的奖惩约束机制，让诚信纳税者受奖励，不诚信者受惩罚。对纳税信誉的评定不能片面地停留在以“纳税额大小”论英雄的局面。从诚信角度讲，纳税是否足额，才是真实有效的指标。　　（二）加强税法宣传，营造诚信纳税的良好氛围　　要采取广泛性与针对性相结合的方式宣传税法。“广泛性”即面向全社会，宣传税收工作的重要性，税收成为财政收入后对社会的受益性。“针对性”即面向纳税人进行宣传，让纳税人从取得营业执照之时就知道企业该缴什么税，怎么缴税，不缴税或少缴税会受到什么样的行政处罚、刑事制裁等。　　1.消除公民对税收存有的偏见和抵触情绪，促进纳税人遵从意识提高，正确引导纳税人认识社会主义税收的性质，从根本上区别旧的税收制度，进而改变纳税人对现行税收工作的认识和对税法的遵从。要让纳税人清楚地了解在社会主义条件下，税收不再体现剥削关系，而是体现社会各阶级之间在根本利益一致基础上的整体与局部的关系。社会主义税收的性质正具有马克思所说的“从一个处于私人地位的生产者身上扣除的一切，又会直接或间接地用来为处于社会成员地位的这个生产者谋福利”的性质。　　2.大力宣传诚信纳税是全面建设小康社会的重要保障。要让纳税人知道诚信纳税与全面建设小康社会的目标互为统一，互相促进。我国在本世纪头二十年要集中力量全面建设小康社会，到2020年国内生产总值将比2000年翻两番。实现这个宏伟目标，必然要求税务部门依法治税，要求全体纳税人诚信纳税，促进税收与经济的协调发展，保持税收收入持续稳定增长，为全面建设小康社会提供强大的财力保障。　　3.税法宣传必须强调诚信纳税是公民道德建设的重要内容之一。诚信纳税从法律和道德两个方面来规范、约束税务机关以及纳税人的涉税行为，是“依法治国”和“以德治国”方略在税收工作中的集中反映，是“爱国守法、明礼诚信”在经济生活中的生动体现。为更好地教育纳税人，税收宣传应强化针对性和全面性，把税收宣传重点从“取之于民”转向“用之于民”，从“纳税人义务”转向“纳税人权利”。税收宣传要让每个纳税人都明白，国家每年用于维护社会安定、发展公益事业以及进行经济建设的巨额资金主要是“取之于民”的税收。要通过拓宽税收宣传内容，激发纳税人的主人翁意识，使其关心和支持税收工作，从而提高纳税意识。　　（三）教育处罚并重，提高纳税人的法制观念　　一些纳税人之所以肆无忌惮地偷逃税，与追缴力度不足，惩罚力度不够有很大的关系。所以，我们应当采取教育与处罚并重方法，以提高纳税人的法制观念。一是要加强对纳税人的税法教育，通过广播电视、报纸杂志等新闻媒体形成强大的社会舆论监督，营造“依法纳税光荣、偷逃税收可耻”的良好舆论环境，提高遵从税法的纳税人的地位，对税收违法行为要通过各种形式进行曝光，通过对一些大案要案的分析、公告，起到打击一个教育一片的作用。二是充分发挥税务稽查职能作用，坚决查处大案要案，保护合法经营者利益，打击那些做假账、两本账、账外账的偷逃税者。严厉地打击不法分子，加大处罚的力度，处罚一次要起到一次教育的作用，让纳税人不敢再犯第二次。该移送司法机关的移送司法机关处理，决不以罚代刑，通过打击手段让违法当事人吸取教训、改正错误，使其受到深刻教育，并对其他纳税人也起到了警示作用。德法兼施，在全社会大力弘扬依法诚信纳税的典型事迹，让这些纳税人得到全社会的尊重和敬佩，在全社会形成抑恶扬善的良好氛围。让那些偷逃税者受到舆论谴责，并在经济上付出背离法律的成本。　　（四）严格行政执法，增强纳税人依法纳税的信心　　国家的税收政策及收入是通过税务机关征纳的，税务执法人员代表国家履行公务，税务人员应具备过硬的政治业务素质，坚持依法治税，为纳税人提供良好的税收服务。　　1.广大税务执法人员要树立正确的人生观、价值观、世界观，认真学习《税收征管法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》等法律知识，在知法、懂法的基础上正确执法。　　2.建立税收执法责任制和评议考核制，进行事前监督；建立税务案件听证、审理和复议制度，进行事中监督；建立税收执法检查和“两错”追究制度，进行事后监督。从根本上保证税收执法的公正、规范，树立起良好的形象，增强纳税人依法纳税的信心。　　3.建立为纳税人服务并适应新的经济发展形势的税收征管体系，强调高效、优质的纳税服务，快速、便捷的征税方式，充分尊重和维护纳税人在《税收征管法》中应享受的权利。税务机关在行政执法过程中，通过严格的执法来提高公民纳税意识，增强纳税人依法纳税的自觉性。并向服务型管理转变，将纳税人放在平等地位，才能逐步引导纳税人纳税遵从意识的提高。　　（五）做好纳税服务　　为纳税人服务是提高税法遵从度的一项行之有效的措施，是纳税人非常欢迎的方式。为纳税人提供高质量的咨询服务，是提高纳税人对税法遵从的基本要求。因此，无论在服务内容、服务手段还是服务时限上，都有严格的标准和要求。主要在以下3方面：一是通过邮寄或网络为纳税人定期不定期地提供大量的免费宣传资料，提供形式多样的咨询服务；二是通过推行税务代理制和提供税务援助，确保纳税人的自身权益；三是在税制改革过程中，充分征求纳税人的意见和建议，从源头上为纳税人提供服务。以达到使纳税人依法诚信履行纳税义务的目的，从而*5限度地提高纳税人对税法的自律遵从度。