物业税开征的制约因素与对策研究

[原创]物业税开征的制约因素与对策研究来源：江苏省地方税务局作者：倪静石日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 　　党的十六届三中全会提出“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税”后，我国理论界就物业税开征的相关课题进行了广泛深入的探讨，并取得了积极成果。然而，由于房地产本身是一个涉及面广、政策性复杂、社会性很强的问题，与群众利益息息相关，加之我国在房地产管理方面的特殊性，使得物业税的开征需要具备一定的经济、政治、社会、制度条件才能保证物业税改革的顺利推进。本文拟在分析物业税改革的必要性和可行性的基础上，对影响物业税开征的各种制约因素进行剖析，进而提出若干应对策略和政策建议。　　一、物业税开征的必要性及基础条件　　(一)我国开征物业税的必要性　　所谓“物业税”是对持有的房地产按其评估价值征收的一种财产税。当前，开征物业税是我国经济社会发展的客观必要：　　1．开征物业税是调控房地产市场，促进资源节约的需要。我国是一个人多地少的发展中国家，随着市场化进程的快速发展，房地产业已威为我国重要的支柱产业。然而，伴之而来的房地产投资膨胀、房价虚高、投机炒房现象严重、片面追求大面积高档住宅以及不合理的住房消费结构等问题，不仅妨碍了房地产市场的健康稳定发展，而且造成了土地等资源的浪费。通过征收物业税，加大房地产占有成本，可有效促进房地产流转，提高住房的使用效率，打击炒房、囤房等投机行为，有效抑制住房的过度消费、奢侈消费，促进节约型社会建设。2．开征物业税是调节社会财富，促进社会公平的需要。随着改革开放步伐的加快，我国不同社会阶层在财富占有上已经呈现出较大的差距，贫富差距的持续拉大已经成为构建社会主义和谐社会的*5障碍。财富的迅速增长，城乡间、地区间的财产分配不公，客观要求运用物业税加大调节力度。物业税可以通过税率的设置对拥有高档或多套房地产的人群征收高额税收，对低收入者实行低税率乃至零税率，来调整富人和穷人在资源占有上的利益关系，增加政府再分配和转移支付能力，以增进和维护社会公平，促进和谐社会建设。　　3．开征物业税是完善税制结构，健全地方税体系的需要。一个现代化的完整的税收体系，应当包括完善的商品税类、所得税类和财产税类三大体系。目前，我国在商品税制和所得税制的建立和完善方面已经取得了较好的成效，但在财产税方面，目前仍处于相对滞后的状态。现行房地产税制存在“开发环节税多，保有环节税少”、“税基窄、免税范围宽”、“计税依据不够合理，难以反映房地产真实价值”、“房地产税所占比重偏低”以及“两套税制，内外有别”等诸多问题，需要通过改革，建立以物业税为代表的新的财产税制，以完善地方税体系，促进我国税制建设。　　4．开征物业税是稳定地方财力，保证可持续发展的需要。我国自实行分税制财政体制改革以来，地方政府因地方税收入小、少、散，普遍存在财政收支失衡，财权与事权不匹配现象。目前，许多地市级政府大多采取土地“批租”，收取土地出让金的办法，以弥补财政资金的不足。然而土地作为稀缺性资源，已呈日益递减的趋势，如何在土地越批越少而房地产越建越多的形势下给地方政府财政收入增长创造持续稳定的来源?对房地产的持有或使用者开征物业税就成为一种现实的选择。开征物业税可以使地方政府有一个稳定的财政来源，保证地方财政及地方经济建设的可持续发展。　　(二)我国开征物业税具备的基础条件　　1．具备一定的房地产经济基础。英、美最初的财产税是选择性地对土地和房屋课税，到19世纪中期，已经普遍征收财产税。这一时期是美国处于政治与经济转型时期，年人均GDP在1000—3000美元，与中国目前的经济转型非常相似。到20世纪初期，美国财产税收人占到各级政府税收收入的40%以上。从实际税源情况看，经过多年的改革，目前我国城镇住房实物分配的福利体制改革已经基本终止，货币化住房分配、市场化和社会化供给体系也已大体建立，居民逐步拥有私有房产，房地产税基较为稳固，为开征物业税提供了较为充沛的税源基础。　　2．具备较为完善的房地产管理及评估制度体系。目前，我国房地产市场管理体系初步建立，房屋土地的交易、登记、权属管理以及房地产市场化改革深入推进，为物业税改革提供了强有力的外在支撑。同时，国家有关部门发布了国家标准的《房地产估价规范》，完成了土地基准价的更新公布制度，建立了较为科学的房地产价格评估机制，为物业税改革提供了技术支持。　　3．税务部门具备房地产税收征管的经验和能力。分税制改革以来税务部门长期征收房产税、城市房地产税、城镇土地使用税，掌握了大量的房地产基础数据，在房地产税收管理方面已经积累了一定的经验。国民经济信息化建设尤其是“金土”、“金税”等工程建设也为物业税改革提供了信息化依托，为计算机辅助批量评估提供了条件，这些都为物业税改革打下了坚实的基础。　　(三)我国物业税改革的总体方向　　1．整合税种，统一税制。废止现行房产税、城镇土地使用税、城市房地产税，将这三个税种进行整合，开征统一的物业税。按照房地产市场发展的新形势和我国加入世贸组织的要求，合并内外两套房地产税制。同时，实行房产和地产合一的税制，改变现行房产、土地分别征收房产税、土地使用税的做法。　　2．扩大房地产征税范围及征收对象。可以考虑将物业税的征税范围由现行城市、乡镇、工矿区扩大到全部地区。将征收对象由以前仅限工商企业及个人的经营性房地产，扩大到所有的房地产。同时规定一定的起征点或免税范围。　　3．改变计税依据，建立房地产评估征税体系。改变现行房产税按房产原值、土地使用税按土地使用面积计税的做法，统一按照房地产市场评估价值作为计税依据，使征税价值因应市场价值的发展。　　4．进行相关收费改革．清理有关收费。对房地产业所有收费项目统一研究清理，取消不合理、不规范的收费项目；对具有税收性质和特征的部分收费实行“费改税”；将不体现政府行为的收费转为经营性收费；保留必要的补偿性、惩罚性、证照性收费。　　5．物业税确定为地方收入，赋予地方政府更大的税权。由于物业税收入水平高低与房地产价值、所在地区的基础设施、生态环境等因素密切相关，宜将物业税确定为地方收入，赋予地方政府在确定税率、计税依据、减免税对象以及征管方式等多方面更多的自主权。　　二、开征物业税的制约因素分析　　(一)居民财产纳税观念尚未完全树立改革开放以来，随着我国经济和社会的快速发展，居民个人收人稳步增长，个人已逐渐成为房地产市场的主要参与者，购置房地产已日益成为人们投资和积累财富的重要手段，并逐步成为都市的“有产阶层”。据统计，2005年我国仅个’人购买商品房消费就达1．42万亿元，居民私有住房的比例已经达到72．8％。这一方面说明对个人财产征税具备一定的社会基础，另一方面如果对个人开征物业税也会存在较大的障碍。因为长期以来，我国实行的是以企业纳税为主体以及以取得经营收入税为主体的税收制度。人们对企业纳税、对取得经营性收入纳税比较认同，而对个人缴纳房地产等财产的税收还没有形成普遍意识和观念，如果对居民个人征收物业税，会引起居民心理上的抵触情绪，这对物业税征管带来的难度不可低估。　　(二)房地产市场发展不够成熟制约着物业税的出台　　从物业税出台的经济环境看，虽然房地产已成为国民经济支柱产业，但房地产市场发展还存在许多问题，房地产泡沫、房价虚高、高空置率、投资膨胀(国际上公认的房地产开发投资占全社会固定资产投资比重一般在10％以下，而我国现在的比重已近23％，远远超过国际警戒线)等都给房地产市场的可持续发展敲响了警钟。有经济学家曾测算，如果中国房地产市场出现雪崩式价格下跌，假设价格下跌30％，物业存量的市场评估价也下跌30%，那么银行系统将受到重大冲击，不良贷款可能激升到1．02万亿元的水平，对居民而言大致相当于14％的家庭财产全部蒸发。在这种情况下，一方面要考虑物业税对调控房地产市场可能带来的积极作用，另一方面也要考虑物业税出台可能带来的负面影响及对市场带来的冲击，只有在一个相对健康、稳定、规范的房地产市场下推出物业税才是比较稳健的做法。　　(三)与物业税管理相配套的制度体系还不够健全　　1．财产申报制度。物业税的征收有赖于对房地产客观自然状况的掌握，有赖于对房地产税源的掌控，这都需要建立在纳税人依法、真实申报其房地产的基础之上。但是，我国目前还没有建立起居民财产申报登记制度，还缺乏对纳税人真实申报房地产状况的法律责任规定，这在一定程度上将制约税务机关对房地产税源情况的掌握。　　2．财产课税评估制度。物业税的计税基础是物业的评估价值，因此物业估价是物业税课征制度中至关重要的一环，它关系到物业税的收入水平和纳税人的实际税负。物业税的课税评估在’当今中国还是一个全新事物，没有现成的评估技术路线和专业的评估机构，政府也没有建立起有权威的、令人信服的物业价值评估体系。如何科学合理地评估不断变化的房地产价值，是我国开征物业税所面临的一个重要而棘手的问题。　　3．部门间对物业的信息共享制度。物业税的征收对象是房地产，税务机关对房地产税收的征收管理有赖于相关房地产管理机构的大力协助和配合。但目前我国的城市住房与土地分属不同的政府部门管理——房产由建设部门主管，土地由国土资源部门主管。与专业的行政管理部门相比较，税务机关在对房地产的税源监控上明显薄弱，相对管理成本较高。因此迫切需要房地产管理机构的支持和信息共享。但由于受部门利益和本位主义的影响，政府有关部门之间信息难以共享，金税、金土、金关等工程也没有互联互通，给物业税管理将带来很大制约。　　(四)物业税税制设计中存在诸多难点问题　　难点一：征税范围难确定。如果对我国境内全部房地产征收。将农民的房产也纳入征收范围，无疑将加重大多数原本收入较低的农民的负担。另外，农民刚刚取消了农业税，这是国家减轻农民负担的关键措施，如果对农民的房产征收物业税，则等于将原来已减轻的负担又重新加到农民身上，这显然是不可取的。如果仅对城镇房产征收，现今在城乡结合部和一些发达地区，城乡的界限已难以划分，许多农民的收人和房产价值已超过城镇居民，又存在明显的税赋不公。而且征税范围与现行房产税、土地使用税征税范围大致相同，没有起到拓宽税基的目的。　　难点二：征税对象难选择。是以房屋、土地分别作为物业税的征税对象还是房加地整体作为征税对象，都是面临存在争论的选择问题。而对起征点的考虑，是以房地产价值确定一个标准作为起征点，还是以房地产面积或人均房地产面积作为起征点标准，甚或以“第二套以上住房”为标准，都存在利弊。以单一房地产价值或面积为标准，较为简单、直观，但客观上存在地区间房地产价值差异大的问题，标准难以统一；而单一面积标准又存在“有些面积大不一定价值大，而有些面积小不一定价值小”问题，容易造成不公平。同理，以人均住房面积或“*9套以上住房”为标准虽然比较公平、合理，但却给税务部门的判断、把握、住处掌握带来很大难度，最终导致征管效率的低下。　　难点三：不同类型房地产区别征税难处理。从住宅建设形式看，有商品房、经济适用房、房改房、集资建房、合作建房等，由于土地使用形式的多样化，导致房地产价值总量差异巨大，政策上如何把握?从房屋用途看，有自用房、出租房、经营用房等，是否要区分不同的税率标准?从房地产取得方式看，有购买取得；有划拨取得；有租赁取得；有抵押取得；有拍卖取得；有赠与取得；有继承取得；有接受投资取得；有租赁取得；有抵押取得；有拍卖取得；有赠与取得；有继承取得；有接受投资取得；有拆迁安置取得；有农民报批宅基地取得；还有违法占用(违章建筑等)取得等等，对不同的取得方式是否要实行不同的政策?此外，对新房与旧房的衔接与处理问题，是否要考虑不同的税负政策等等。　　(五)物业税征管存在较大困难　　1．房地产产权不明问题。物业税作为财产税，从理论上讲应该向房屋的产权人征收。但我国目前有相当多的企事业单位的用房，特别是因各种历史因素，产权不清，产权与使用权分离的情况比较严重。有不少房屋只有使用权，没有产权。因此在实际征管中，对照向房屋产权人征收的规定，执行起来矛盾和困难较大。　　2．税源控管问题。物业税的征税对象为房地产、其税源极为分散，尤其是许多旧房缺乏清晰的档案登记，更谈不上信息化手段的支撑，在我国财产申报的法律责任尚未建立的情况下，要对这些面广量大的房地产建立起有效的税源控管机制，这对税务部门是一个极大的挑战。而税源监控的不力，又是如何税制改革或税制实施中的大忌，它不仅会影响税种的征管质量与效率，而且会造成征管的不公平，挫伤一部分依法纳税者的积极性。　　3．征管手段问题。物业税开征后，税务机关和税务人员将要直接面对个人纳税人，在公民尚未普遍认同物业税的情况下如何对个人进行有效的税收征管，这一直是困扰税务机关的一个难题。同时，在物业税的征管上，由于缺乏一定的环节和渠道，因此难以找到较为有效的源泉扣缴或源泉代征机制。这些都是制约物业税有效征管的重要因素。，　　4．征管力量问题。物业征税收面广量大，不仅需要一批对房地产相关知识和政策有一定了解、对房地产价值评估有一定了解、对房地产价值评估有一定技能的税务干部队伍，而且由于物业税涉及的信息十分复杂，需要收集、查找、建立、保管房地产大量信息数据和证据资料，工作量十分大。这对税务机关征管力量提出了很大挑战。从目前税务部门力量看，开征物业税将很难保证征管质量。　　(六)地方政府对物业税的若干“担忧”也制约着物业税改革的进程　　目前地方政府对物业税的开征普遍持谨慎态度，其主要存在以下担心：一是怕影响当地房地产市场的发展。房地产行业作为一个关联度大，拉动各地经济发展的主导产业，任何措施的出台地方政府都会比较谨慎。二是怕物业税试点会给本地企业带来税收负担的不公平竞争，给部分社会居民增加一定的“额外”支出，对当地的经济环境和社会管理带来负面效应。三是随着一些收费清理或取消，怕打破经济利益的平衡格局。如何统一思想，充分调动地方政府对物业税改革的积极性，也是物业税改革中面临的一个挑战。三、解决物业税开征制约因素的对策思考　　(一)加强房地产市场宏观调控，为物业税改革创造良好环境　　物业税的建立首先有赖于一个良好的房地产市场秩序和环境，开征物业税必须建立在房地产市场健康稳定发展的基础之上。20世纪80年代以来发生在日本的“地产泡沫”导致的金融危机，以及1997年、1998年发生的亚洲金融危机，均与房地产的投资运作、房地产市场失控有着密切的关系，应当引以为鉴。目前，我国房地产经济处于起步阶段，其发展的幼稚性要求对它实施政府宏观调控。虽然自2005年以来中央已加大了对房地产宏观调控力度，但从实际情况看，还必须以新一轮住房市场改革为动力，进一步强化政府对住房市场的控制力，认真落实中央关于加强房地产市场调控的一系列方针政策，包括投资政策、土地政策、金融政策、税收政策等，切实防范国际游资，扰乱房地产市场投资秩序。要通过产业定位、产业发展规划和政策导向，逐步将失控的住房供应体系纳入政府的宏观计划之中，引导房地产业逐步步人理性、适度、稳健、规范的发展轨道，为物业税改革创造良好的经济和社会环境。　　(二)积极加强物业税的宣传，逐步树立中国的物业税纳税观　　物业税的开征，将使广大的拥有房产物业的普通公民均成为物业税的纳税人，逐步树立我国公民的物业税纳税观，提高公民的纳税意识，已成为刻不容缓的课题。物业税作为一个新税种，涉及到千家万户，如果没有公众普遍的认同，物业税推行是有相当难度的。可以说，公众的接受，公民纳税意识的缺位，是约束物业税能否顺利推行的关键要素。为此，从现在起要做好物业税基本政策的宣传，让群众了解物业税作为财产税的经济内涵以及在国外的征管情况，消除公众对物业税改革的错误认识；做好物业税改革目的和重要意义的宣传，细致阐述开征物业税的必要性和紧迫性，争取社会对物业税改革的认同和支持；做好对“有产阶层”的重点宣传，帮助富裕人群正确看待个人财产与个人责任、纳税义务与个人受益之间的关系，化解对开征物业税的抵触情绪。同时，在物业税的立法过程中，让公众通过听证、网上征求意见等方式，进行充分、有效的参与。此外，逐步改革我国的财政体制，建立起缴税与享受政府公共服务直接相关的体制机制，使政府“用税”处于纳税人的直接监督下，促进公民主动、自觉缴税意识的增强。　　(三)建立完善相关法律制度，为物业税改革创造必要的制度条件　　1．建立财产登记申报制度，明确申报财产的法律责任。对于物业税的征收，至关重要的是以家庭为单位的不动产申报制度的建立。因此，必须建立起一套完整的家庭物业(不动产)纳税申报制度，明确纳税人对于申报不实的法律责任，这样才能实现源头控管的作用。建议在税收征管法中明确关于财产向税务机关普遍登记申报的条款，规定所有公民和法人均应履行申报财产、税务登记的法定手续，不论是否享受免税待遇，一切收入、财产都应向税务机关申报，是否纳税、纳税多少由税务机关依法界定，这样才能*5限度体现税收公平原则。　　2．健全房地产权属登记制度，完善部门间信息共享机制。必须改变当前对房地产多部门登记、分级登记、分块登记的管辖制度，建立统一的登记制度；完善房籍地籍管理制度，建立起以现代信息技术为支撑的房籍地籍管理体系，建立一个功能强大的数据库，记录房地产的基础信息。改变目前房地产登记以物权登记为主的现状，增加影响房地产价值及流转的信息登记，建立统一规范的登记内容和形式，以便为物业税中的税源登记和课税评估提供有效的基础信息。要在完善信息登记的基础上，从法律层面明确政府部门间信息无偿提供及共享的责任，建立起税务部门与房产、土地、规划、建设、契税征收部门的信息共享和传递的紧密关系，通过部门的密切配合、高效运转，确保物业价值评估的公正、科学、高效，为物业税顺利推进奠定基础。　　3．建立健全房地产评估制度，尽快出台计税评估规则。开征物业税需要一套完整的评估体系。一是要加强对房地产评估理论、评估方法的研究，逐步形成一套符合我国国情的房地产评估理论，并制定出台适合全国通用的《房地产计税价值评估规则》；二是要借助信息化手段，建立起完善的、操作性强的计算机批量评税系统，提高评估效率，减少物业税征收成本；三是要建立一套能够服务物业税征管，适应课税评估要求的专业评估机构和专业评估队伍，以满足房地产计税价值评估的需要；四是要建立纳税人申辩制度，即当纳税人认为由于评估结果不合理而导致物业税税负过高时，可自行收集相关资料，向评估组织要求再次评估。如果的确有失公平，评估组织有义务修改评估结果。　　(四)税制设计上采取循序渐进的改革策略，分步推进物业税的改革　　物业税在我国是一个全新的事物，也是一个复杂的系统。从国外的经验来看，其成熟完善的税制及征管也是经过几十年甚至上百年的实践摸索逐步形成的。虽然借鉴国际经验可以走些捷径，但是由于我国复杂的国情和现行房地产税制造成的客观环境，必须采取先易后难、分阶段推进的务实做法。具体来说：　　1．要制定整体性的改革推进规划，确定改革分阶段的目标，并采取先试点后推开的稳健做法。　　2．在征税范围的选择上宜先小后逐步扩大。根据我国实际，不宜一开始将全部个人房地产纳入征税范围，应先将生产经营性房地产和一部分高档居民住宅纳入物业税征管范围，然后再视具体情况，逐步扩大物业税的范围。　　3．在税率的选择上宜采取先低税负后逐步提高的策略。先低税负主要是考虑居民的承受能力，主要着眼于培养公民的纳税意识，减少改革的阻力。当居民纳税已逐步形成习惯后，再根据地方政府财政需求逐步提高税率标准。　　4．从公平性的角度考虑，在起征点的设计上宜采取价值加面积的标准，即可考虑对面积超过180平米及评估价值超过一定金额(可根据各地房地产价格水平确定)的房地产征税，其他暂不征税。　　5．关于新房与旧的处理问题，建议给一个过渡期，在过渡期内只对新房征税，对旧房不征税，以消化旧房税费“非预期负担”的矛盾。　　(五)加快调整现行房地产税政策，为物业税改革做好过渡准备　　考虑到物业税改革有着一定的阻力，难以一步到位，有关部门一方面应进行耐心准备；另一方面又应积极作为，加快调整现行房产税、土地使用税政策，在物业税尚未出台前可以将现行房地产税政策朝着物业税方向调整，从而不断形成物业税的改革氛围，使其形成“水到渠成”的改革效应。改革措施包括：　　1．对无房产原值的房地产首先可建立一套评估机制，通过评估确定房地产价值据以征收房产税，逐步形成按评估值征税的改革方向。　　2．尽快将内外资房地产税制先并轨，对外资企业开征土地使用税，从而为今后统一的物业税制奠定基础。　　3．加强对居民住宅用于经营的征税力度，通过完善出租经营、无租经营、转租经营、自行经营等方面政策，逐步形成对住宅类房屋也需征税的氛围，培养居民的财产纳税观念。　　4．逐步取消房产税对个人免征的政策，可以考虑先规定一定面积以下免征房产税，其余都需缴纳房产税等，以逐步养成个人住宅缴税的习惯，为物业税实施创造条件。　　5．逐步调整城镇土地使用税的税额标准，提高纳税人土地使用成本，达到合理使用土地资源之目的，同时帮助纳税人对物业税税负渐进适应，减少改革的阻力。　　(六)采取措施，充分调动地方政府关注和参与物业税改革的积极性　　目前，各级地方政府与中央政府在物业税改革上有不同的认识，难以保证这项工作的顺利推进。因此，当务之急是要将地方政府的思想统一到中央政府物业税改革的工作要求上来，形成上下一致的改革合力。一是要统一思想，充分宣传物业税改革趋势，消除部分地方政府在开征物业税认识上的种种误区。中央政府要在科学发展评价体系下，积极引导各级地方政府正确分析和认识物业税开征后对地方经济和社会发展带来的积极影响，正确理解中央政府通过物业税改革来规范房地产市场、培育地方主体税种的目的。二是要调动积极性，充分考虑和兼顾地方政府的利益要求，在改革方案和具体政策的制定上，给地方政府更多的自主管理权限和一定的利益空间，帮助地方政府承受起改革之重，减少改革的成本和压力。　　作者单位：江苏省地方税务局