基于信息化的纳税评估问题研究

[原创]基于信息化的纳税评估问题研究来源：江西省国家税务局课题组作者：汤志水段步仁邱慈孙黄青欧阳颖车勇日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 　　依托信息化开展纳税评估是税收管理的必然趋势。计算机网络系统具有高速精确的运算能力、准确的逻辑判断能力、强大的存储能力和高度自动化的功能。税收管理信息化是借助于强大的计算机网络系统支持，通过数据抽取、数据挖掘、数据分析等，从海量数据中梳理、提炼出税收管理的有用信息，提高税收管理效率与质量。纳税评估综合利用征收、管理、稽查各环节中同一纳税人以及同类纳税人的信息进行对比、分析，评价和核实纳税人履行纳税义务的真实性和准确性。同时，避免了靠人工实施处理，费时费力且不够准确的问题。因此，依托信息化是做好纳税评估的必然选择。　　一、我国现行纳税评估的主要缺陷　　(一)纳税评估数据信息的收集不全且手段落后　　全面掌握涉税信息是有效进行信息化支撑下纳税评估的关键。从信息来源看，纳税评估数据主要包括纳税人办理纳税申报的信息，税务机关进行税源管理获得的信息以及第三方提供的信息。　　1．纳税申报资料　　(1)申报数据欠真实。纳税申报对纳税人的基本要求是如实申报，但部分企业出于偷逃税考虑，往往进行虚假和错误申报。不少中、小型企业存在着凭证不规范、收入不入账、账目混乱等问题。税务机关征税与纳税企业逃税构成一种博弈关系，在纳税人的真实信息不为税务机关所掌握的情况下，税务机关在博弈中处于不利地位。　　(2)申报数据欠完整。纳税人通过电子报送的纳税申报资料仅仅停留在资产负债表、损益表以及纳税申报表上，由于信息不完整，评估效率低、误差大。如增值税纳税评估常用的评估方法有税负对比分析法、弹性系数分析法、投人产出法、能耗测算法、工时(工资)耗用法和设备生产能力法等，涉及行业税收负担率、产品配方比例、能源动力生产耗用情况和设备正常运转能力等信息，但申报资料缺少相关信息。　　(3)申报数据欠准确。目前，税务机关尚未与企业联网，没有企业信息采集软件，也没有约束纳税人电子数据报送的办法或制度，仅凭纳税人的申报信息实施管理，管理效率、管理质量和信息化质量必然受到影响。部分纳税人不具备网上申报能力，采取纸质申报方式，需由税务人员将纳税申报数据手工输入微机，录入过程中可能会出现一些差错，导致计算机内的申报资料不准确，给数据的采集和分析带来困难。　　2．税源管理资料　　(1)资料重复与资料不全并存。一方面。部分资料无实用性，如户籍表和企业基本情况与税务登记表的内容大多数相同；增值税一般纳税人报送的纳税申报表附表，实际上在申报之前的认证和报税时数据已有反映；小规模纳税人在认定为增值税一般纳税人时必须提供的一些资料，有的已在企业办理税务登记证时提供并存档。另一方面，部分税收征管资料收集不全，如企业改组改制，法人代表、办税人员更迭频繁，其涉税资料往往不能及时收集补正。一些征管资料常常散落在税务机关各职能部门和有关人员手上，没有做到“谁收集、谁整理、谁归档、谁管理”。另外，资料传递手续不全也容易发生资料遗失情况。　　(2)税源资料管理软件互不兼容造成税源管理“数据割据”。目前国家税务总局开发了金税工程系统、税收综合征管信息系统、运费抵扣采集系统、重点税源管理系统、企业所得税税源管理系统、利息税征管系统、加油站管理系统、外国企业和外商投资企业所得税申报审核系统等30多个软件，各省、市开发的应用软件更多。多头开发应用软件使纳税人的信息分散于各个系统之中，接口标准不统一，归属不同部门管理，征管信息呈块状分割，不集中、不共享，难以在纳税评估过程中综合利用。　　3．第三方信息资料　　(1)涉税共享信息少。目前，税务系统计算机中掌握的宏观信息大多源于统计部门公布的静态信息，动态信息和产业运行信息较少；从纳税人申报资料中所获取的静态资料较多，纳税人在经营过程中正在发生和即将发生的涉税事项信息较少；已办税务登记的纳税人涉税信息较多，未办理税务登记或不需税务登记的纳税人以及已办税务登记户的关停并转、分立、破产、撤销等信息少；工商、银行等相关部门数据严重缺乏，掌握不了纳税人的经济动态、办税能力、税收成长能力、税收支付能力、在行业中所处的位置等，这对综合分析判断行业、企业税负率变化产生困难，影响纳税评估的准确性。　　(2)社会化协作程度低。国税、地税之间定期交换信息、资源共享、协作力度还不够。：制约了纳税评估效能。另外，税收征管法规定了扣缴义务人以及相关护税协税单位有护税协税义务，但没有护税协税责任条款。实践中，由于责任缺失，护税协税单位往往碍于情面不愿提供纳税人相关信息，有的甚至把护税协税作为一种额外负担。　　(3)信息化发展不同步。总体而言，目前税务部门的信息化水平超前于社会其他部门，税务机关与外单位联网仅限于税款入库电子化和部分宏观信息提供层面上，社会信息的采集、比对受到制约，在具体操作上只能采取手工录入等方法，采集取的涉税信息存在不规范、不完整、不系统、不连续等问题。　　(二)纳税评估指标的设置不尽合理　　当前，我国纳税评估指标是先选取各行业样本，核算行业内平均值，并假定行业内平均指标的一定幅度为正常指标，只要根据纳税人会计资料计算出来的各项评估指标值处于正常值的合理变动幅度内，就认为纳税人已真实申报；反之，将纳税人列为评估对象。实际上，评估对象的规模大小、企业产品类似程度等因素也会对“行业峰值”产生较大影响，企业还经常受到所处的环境、面l临的风险、资金的流向等诸多因素影响。若以行业平均值评价企业纳税申报的合法性和真实性，会影响到纳税评估对象的筛选，制约纳税评估工作开展。从江西省国税系统推行纳税评估软件情况看，指标峰值是通过计算机自动测算的，在测算出地区平均值的基础上加上人工干预的离散度构成指标峰值范围，因经济发展不平衡、行业分布不均衡等客观因素，实际工作中行业筛选的样本数过少，影响了行业峰值筛选的普遍性和广泛性，计算机自动筛选出的指标异常户平均在30％一40％左右，*6达到76％，既增加了评估约谈的工作量，也难以据此选案。而在实践中运用纳税评估结果作为稽查案源的比例和查补的比例偏小。据统计，2004年、2005年江西省国税系统通过纳税评估移送的案件分别为64件和168件，分别只占稽查案源总数的O．74％和1．84％；同期全省国税系统稽查查补率为7．76％、8．03％，从纳税评估环节移送稽查案源的查补率仅为5．28％、4．34％。　　(三)纳税评估制度有待完善　　1．组织机构不够健全。目前，各省市税务局纳税评估岗位设置标准不一，差别较大，省级局都未设置相应的税收评估部门，税收评估工作是由流转税处、征管处、涉外处、所得税处等业务处分别负责、多头管理，导致职责划分不清，不利于建立完整的纳税评估工作体系。　　2．纳税评估与税务检查的衔接不够顺畅。纳税人无正当理由拒绝约谈、拒绝提供或不能如实提供举证资料，或者未在规定期限内更正、改正其违法违规行为，是否应该移送稽查部门，目前尚缺乏相关文件依据。对于移送稽查的案件，稽查部门是否立即进行查处，多少期限内处理完毕，处理完毕后如何反馈给评估部门，评估后是否再安排稽查等，现行政策也未明确，影响了纳税评估作用的发挥。　　3．“评估稽查化”问题较为突出。纳税评估是一项税收管理活动，侧重于对纳税人履行纳税义务的事前、事中监督，对纳税人补税一般不作处罚，但实践中有的单位纳税评估与税务稽查界定不清，容易将纳税评估变成“小稽查”，不但进行调账检查，而且还不时深入企业检查，对在纳税评估过程中发现有偷税嫌疑等问题的往往自行处理，造成纳税评估成为一种“协商式稽查”，削弱了稽查的处罚威慑功能。　　二、国外纳税评估的主要特点　　(一)新加坡纳税评估流程规范　　新加坡对纳税评估非常重视，纳税说估是税务机关的核心工作，制定了严密的评税工作规程。其纳税评估具有以下特点：　　1．税前评估与税后评估并存。在新加坡，纳税人填写申报的评税表即为纳税人申报表，纳税人当年税款申报之后、缴税之前都要进行评税，税务机关评税结果作为纳税人缴税依据。如果纳税人对评税结果有异议，应先缴税再按规程申诉。税务机关还会专门对以前年度的纳税人评税表和税务局评税表按照大约5％的比例进行复议，或通过计算机系统对纳税人缴税后仍有异议的评税案件开展复评。　　2．纳税评估机构分工规范、衔接顺畅。税务处理部专门负责向纳税人发放评税表和受理纳税人的评税表，税务处理部将收到的纳税人评税表录入、扫描或下载到计算机系统，然后按纳税人的不同分类分别传递给纳税个人服务部和公司服务部。纳税个人服务部和公司服务部则分别承担个人、法人当年申报情况的具体评估，调取该纳税人在系统数据库中的相关情报资料，将其与评税表中的数据进行核对，如有疑问可通过网络或函调的方式搜集调查，制作税务局评税表转至税务处理部发放给纳税人据以缴税。纳税人审计部则负责对以前年度的评税表以及纳税人缴税后有异议的评税案件进行复查，复查结果转至纳税个人服务部或公司服务部做出税务局评税修正案，再转至税务处理部传递给纳税人。对于服务部和审计部在评税工作中发现重大涉税问题，则将评税资料转税务调查部进行稽查，稽查结果和处罚决定仍须转纳税个人服务部或公司服务部制作税务局税评税表，并通过计算机系统转税务处理部传递给纳税人。　　(二)美国计算机选案准确有效从严格意义上说，美国不开展专门的纳税评估。但是，美国税收管理信息化程度高，其税收管理过程中计算机识别错误申报以及税务稽查选案工作具有纳税评估的性质。　　1．涉税信息采集保障有力。美国税务局针对不同的纳税对象，设计了100多种表格全面采集有关交易、收入和支出的详实信息。按照美国税收法典的规定，征纳双方之外的第三方应填报专门格式的信息报告表，将收款方的姓名、纳税人识别号和支付金额等提交给税务机关，而且信息申报表原则上要求使用磁介质形式(如软盘、光盘)报送，这一做法既减轻了税务部门录入涉税信息的工作量，也确保了信息的准确性。据美国联邦税务局估计，纳税人在申报表上应当申报的所有收入中大约四分之三都有第三方的信息报告。此外，美国联邦税务局还与社会保障局、商品期货交易委员会、农业部、同防部、能源部、移民与规划局等联邦政府机构以及215个州与地方政府机构定期共享数据。共享数据包括货币收付报告、进出口情况、国外银行账户、犯罪活动情况、车辆登记、不动产转让、遗嘱文件、租赁公证等各种与纳税人有关的信息。州及地方税务局可以及时调阅联邦税务局数据库的有关资料。　　2．税收管理评估软件科学实用。美国联邦、州以及地方税务局都建立了计算机税源管理数据库，收集、整理、分析、储存资料都广泛地使用计算机。美国税务部门计算机软件设计、运用比较到位，纳税人的申报信息通过扫描识别或手工识别输入计算机后，计算机能够借助数据库系统对数据进行比对分析，进而判定是否准确申报，自动准确检测识别错误申报资料，并自动生成给纳税人重新申报的信件。美国税务稽查面大约为5％，其中人机结合选案占全部纳税户的份额约为l％，计算机系统根据众多参数进行分类筛选出10％的纳税人，然后人工挑选其中的10％正式发通知进行稽查，查前不实行约谈举证。　　(三)日本重视纳税评估资料的收集与处理　　1．法定纳税资料报送比较齐全准确。日本税法规定纳税人必须向税务部门报送的纳税资料多达46种，其中所得税法规定的资料就有37种，包括利息等支付记录、国外公债利息支付记录、报酬奖金支付记录、股份注销时支付记录、以利润或剩余金进行股份或}H资注销时支付记录等。特别值得一提的是，日本法定纳税资料的报送有一半以上是采取磁盘形式报送的，从而保证了纳税资料的准确性，为纳税评估奠定了基础。　　2．重视第三方税源资料的收集。税务部门除受理纳税申报资料和通过日常税务检查收集纳税人相关涉税资料外，还定期不定期向有关政府部门、金融保险企业、民航、铁路等交通企业或中介部门收集与纳税人计税依据和款项收付有关的资料。税务人员收集涉税资料的意识强，甚至连税务人员偶然听到或看到与纳税有关的资料情况也会及时收集。　　3．成立专门机构处理纳税资料。全国设有一个资料中央中心(KSK)，国税局按管辖范围和业务量大小分别设l-3个资料中心，12个大区国税局、524个税务署与资料中心和KSK中央中心使用专线联网，各国税局、税务署将纳税人提供的和自行收集的纸质、磁带和磁盘资料移交资料中心，资料中心将资料分类整理输送到KSK中央中心进行检索、归集后分发给有关国税局或税务署，国税局或税务署有关内设机构对这些数据资料进行审核、分析、评估，据以发现问题移交稽查部门进行稽查。，　　三、完善我国纳税评估工作的建议针对我国纳税评估工作存在的问题，通过借鉴国外一些国家利用计算机系统开展纳税评估的做法，笔者提出如下建议：(一)规范数据采集渠道　　1．实行“一盘式”报送。以多元化电子申报为切入点，整合归并税收法律、法规、规章要求纳税人所需报送的各类涉税信息，实行“一盘式”报送，做到一次采集归档，多环节、多层次利用，减轻纳税人负担，减少税务机关内部资料传递环节。　　2．实行“一户式”存储。完善内部数据库，把散存于税收征管各环节的征管资料按纳税人加以归集，建立从登记到注销的整套管理档案，对尚未纳入存储的纸质征管信息，界定必录项目和备录项目，由税收管理员通过手工补录方式进入“一户式”存储，弥补信息缺陷。当前应当着力解决软件互不兼容问题，将金税工程、税收综合征管软件及其他单项专业软件采集到的信息按户进行归集存储，提高信息数据的共享使用能力，便于分户进行资料的综合分析利用。　　3．实行“一网式”互联。实现税务部门与工商、银行、海关、财政、审计等部门的联网，逐步实现多种形式的电子缴税和电子结算，*5限度掌握纳税人的各种经济信息。建立数据共享与传导机制，充分利用现有应用系统规范表、证、单、书及其数据源，明确部门数据交换内容，统一数据接口标准，由省局统一协调，共同构建涉税信息交换平台。建立信息统一发布平台，将税收行政管理、外部信息交换、决策支持应用、税企交互、税收服务等内容整合为一个功能全面的一web共享平台，根据评估需要自动生成同类纳税人横向对比数据库、同行业纳税人数据库、非正常申报纳税人数据库、发票购领数据库等，满足各级纳税评估人员的应用需求。　　(二)完善纳税评估指标体系　　1．建立单个企业的纳税评估指标体系。纳税评估指标体系是纳税人所有税种和财务整体情况的综合反映。从单个企业来讲，通过分析企业本身相互关联的财务指标以及将一些重要的涉税指标与往年进行纵向对比，可以发现偷逃税的疑点。纳税评估指标应当是全方位的，除了税负率、税负变化差异、零(负)申报次数、非防伪税控票抵扣税额比率、认证不符次数、连续三个月零申报或负申报等直接的税收管理指标外，也应包括重要的涉税财务指标，如销售变动率、销售毛利率、成本毛利率、往来账户异常变动情况、资产负债率、存货周转率、总资产周转率、销售利润率、总资产利润率、成本利润率等，此外还要包括收入变动、利润变动、成本变动、税收变动相互之间的弹性指标。　　2．建立横向对比的分行业纳税评估指标体系。不同的行业具有不同的生产经营特点，相同行业、相近产品在生产经营方面有着大致相同的物耗水平和税负水平。因此，应当充分考虑行业经营特点及其政策性因素、季节性因素、价格冈素等对税收的影响，建立分行业纳税评估指标体系，通过同行业不同企业之间有关指标对比评估来发现偷逃税疑点。分行业纳税评估指标不必面面俱到，应当体现行业经营特点，不同的行业有侧重地选择少量重要的纳税评估指标。国家税务总局应当依照经济发展水平分地区提出分行业的平均增值率、平均利润率、平均税负、平均物耗能耗等指标体系，确保指标选择及标准峰值测箅具有代表性，省级税务局应在国家税务总局指标体系的基础上制定本省的行业纳税评估指标及峰值，进一步增强分行业纳税评估指标的针对性。　　3．科学确定指标体系的正常峰值。在测算指标体系后，还应按照纳税人生产能力、经营规模、区域经济发展状况确定合理峰值，明确指标的上下限数值，并定期修正，使各项指标体系建立在科学合理的基础上，为选取评估、检查对象提供可靠依据。　　(三)规范纳税评估制度　　1．合理确定组织形式。省级和设区市级税务机关应设置专业化的纳税评估组织机构，统一协调、指导开展纳税评估工作。县(市、区)局税源管理科应当设立纳税评估岗位，安排专人承担纳税评估对象的筛选、约谈、询问工作，对约谈、询问后仍不能排除疑点的，报经批准后交由税务管理员核查。在评估分析过程中，需要到生产经营现场了解情况、审核凭证账目的，必须由税源管理科批准后，由税收管理员进行实地核实。需要和纳税人进行约谈的，也要经过税源管理科批准并发出《税务约谈通知书》，提前通知纳税人。具体实施纳税评估约谈举证工作要2人以上，保证纳税评估工作客观公正。　　2．实施科学评估。一是坚持上下结合。按照“分级管理、属地评估”的原则，县(市、区)以上税务机关主要侧重税源总量和税负变化的宏观分析与监控，分析宏观税负、地区税负、行业税负及其变化规律，定期发布税负情况，同时建立完善评估指标体系，为基层单位开展纳税评估提供依据。县(市、区)级税务机关具体负责对所辖纳税人实施行业和个案评估。一些重点税源大户或跨区域的、复杂的、重要事项评估也可组织专人开展评估。二是坚持内外结合。要在利用综合软件和“一户式”资料存储的基础上充分占有纳税人静态信息和动态信息，还要特别重视税收管理员下户收集的外部关键信息和有用信息的采集，提高信息采集的针对性和实用性。三是坚持人机结合。在推广使用纳税评估软件的过程中，要确立人在税收评估中的本位作用，计算机选案应当与必要的案头分析、人工检查、约谈辅导和实地调查相结合，依据国家的税收政策及自身综合知识和素质，从多层面对税源状况、纳税行为进行细致的案头分析，审定申报数据的真实性、合法性，提高评估的准确性。　　3．健全纳税评估移送反馈机制。建立纳税评估部门与稽查部门之间的内部联系制度，明确评估案件移送稽查的标准，对有偷税嫌疑、虚开增值税专用发票嫌疑、拒绝约谈，对约谈发现的问题不及时进行改正的，或以前纳税评估时被发现并纠正的问题再次发生的，以及少缴税额达应纳税额的一定比例或达到一定数额，应及时移送稽查部门，不得以评代查。与此同时，要建立稽查部门查处纳税评估移送案件的反馈制度，具体规定稽查部门查处评估移送案件的完结日期和具体反馈要求。　　4．制定有效的纳税评估考核机制。积极探索建立一套纳税评估工作质量评价标准，健全责任追究制度，定期调取一定比例的纳税评估业务进行复核、复评，切实解决纳税评估环节“淡化责任”的问题，避免消极评估，解决应移送稽查部门而不移送的问题，防止纳税评估人员权力的滥用。　　课题组组长：汤志水　　课题组成员：段步仁　邱慈　孙黄青　欧阳颖　车勇　　主要执笔：邱慈　孙黄青　欧阳颖