关于完善现有税制发挥税收宏观调控作用的思考

[原创]关于完善现有税制发挥税收宏观调控作用的思考来源：《江苏国税调研》总第31期作者：陈太茂日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 　　十六大报告提出要健全现代市场体系，加强和完善宏观调控。要完善国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系；发挥经济杠杆的调节作用。税收作为国家财政收入的主要来源和政府宏观调控的重要工具，必将发挥越来越大的作用。　　一、进一步发挥税收宏观调控作用的可行性分析　　从我国经济近13年来的运行情况看，之所以能够在全球经济增长放缓的情况下，实现持续、快速、健康的发展，在很大程度上与政府的宏观凋控能力不断增强有很大关系。进一步加强和完善宏观调控体系，对本世纪头20年全面建设小康社会，实现GDP翻两番的宏伟目标有着重要的作用。本文试针对近年来税收在经济运行中的现状，论述如何改进和完善我国的现有税制，更好地发挥税收对经济的宏观调控作用。　　首先，继续实施积极的财政政策，必须强化税收宏观调控功能。宏观调控是现代税制的一项重要功能，它是通过科学的税制、合理的税收政策和严格的征收管理去实现的。充分发挥税收的这一功能，必将有力地促进我国经济和社会的发展。目前，我国经济正在由计划经济向社会主义市场经济转轨。结合当前经济形势，笔者认为，我国税收的宏观调控作用仍然有待进一步加强。　　根据全国经济工作会议精神，2003年，以扩大政府开支为主要政策手段的积极财政政策仍将是拉动中国经济增长的主要力量。积极财政政策主要包括增加政府支出和减少税收两个方面，我国几年来实施的积极财政政策的一个重要特点是只“增支”而不“减税”。　　但是，由于国际和国内经济环境的变化，2002年我国财政收入增幅大幅回落。与前两年同期财政收入相比，回落十分明显，分别下降了9．5个百分点和11．7个百分点。另一方面，财政支出居高不下，全国财政支出增长18．2%，大大快于收入速度。考虑到前些年严格税收征管、打击走私逃税等措施在增加税收上的功效难以长时间持续，未来一个时期内，财政收入增幅难有大幅攀升。因而，以增支为主的积极财政政策就失去了其基本的前提——增收。　　与此同时，增支的手段后续乏力，国债投资进展减缓，优绩的项目储备趋于减少，使得财政增收节支的压力骤然加大。因此，笔者认为，为了保持宏观经济政策的连续性和稳定性，积极财政政策在短期内是不能“淡出”的，但是，应对其政策的方向做出积极的调整。应在增收节支基础上，以刺激居民消费和减轻企业负担为主要目标，对现行税制进行调整，充分发挥税收的宏观调控作用，以调动各方面生产、投资和消费的积极性，增强积极财政政策的政策效应。　　其次，连续多年税收收入的增长率高于GDP名义增长率，需要对税制进行结构性调整。税收对一定时期经济的影响，主要与两个因素相关：一是税收的相对规模，亦即平均宏观税负。税收规模越小，其对经济的扭曲性就越小；反之，则越大。这个因素可用税收占GDP的比重来衡量。二是税收增量的相对规模，也就是边际宏观税负。若是其他条件不变，税收增量的相对规模越大，对经济带来的扭曲性就会越大，反之则越小。这个因素可用一定时期税收的增量占GDP增量的比重来表示。　　从理论上说，以商品税为主体、以商品流转额为计税依据、采用比例税率的税制结构，税收收入的增长率在一般情况下应该低于GDP名义增长率，即税收弹性系数应小于1，但1997年至2001年，我国税收的弹性系数都大于1，*6的在3倍以上。与此相应，财政收入占GDP比重明显提高。　　财政收入是以我国税收负担不断提高为代价的，而税收负担的不断提高有可能会妨碍经济的增长。虽然从目前来看，保持税收的高增长、高份额是有必要的，但是从长远看，税收的增长应与经济的增长同步，因此，为了理顺和规范财税分配关系，减少税收对经济的负面效应，应以效率与公平为主要目标，对现行税制进行结构性调整。　　二、调整完善现行税制的思考　　综上所述，对我国现行税制进行结构性调整应该是摆上议事日程的时候了。要调整税收结构，就要从鼓励投资、扩大需求的角度出发，逐步将主要在生产项下征收的税收，改向消费环节征收；逐步从对投资者征税转到对所得征税，减轻投资和生产者的税负，鼓励个人和企业进行投资，扩大需求，从而构建起符合市场经济内在发展要求的公共财政框架，达到税收增长与经济增长的良性互动。　　（一）将生产型增值税转为消费型增值税，刺激企业投资积极性　　我国目前实行的是生产型增值税，即对企业购进固定资产中所含的税金不予抵扣。就整个社会来说，其征税对象相当于国民收入，所以称其为“收入型”增值税。生产型增值税主要弊病在于：一方面，它影响了企业向资本密集型和技术密集型及基础产业投资的积极性，从而影响了新技术的采用和经济结构的调整；另一方面，因我国对外商投资企业进口的设备有免税规定，而内资企业购进所含税款得不到抵扣，增大了出口产品成本，削弱了出口产品的国际竞争力，限制了对外贸易企业的发展，使得内资企业在国内市场的竞争中处于不利地位。　　而消费型增值税，不仅允许企业在购进原材料时扣除所支付的增值税，而且允许企业购进固定资产时扣除所支付的增值税。就整个社会来说，其征税对象相当于社会消费资料，所以称其为“消费型”增值税。由于对固定资产方面消费型增值税可以扣除，生产型则不可以扣除，所以增值税实行生产型向消费税的转型，有利于企业税负的减轻，有利于促进投资增长、促进高新技术企业发展。当然，增值税转型可能会导致税收收入减少700——800亿元。因此，在转型期，建议将增值税的税率调高1-2个百分点。　　此外，建议扩大增值税的征收范围。可以考虑将增值税的征收范围扩大到建筑安装、交通运输业、邮电通信业等原征收营业税的行业，这样一来，我国的制造行业甚至所有的工业行业都可以增加增值税的扣除额，从而可以消除重复征税，刺激投资，使增值税的抵扣链条得以连续，也有将利于税收征管。　　（二）尽快统一内外资企业所得税，促进企业公平竞争　　我国实行的企业所得税制是分为内外资两套税制。由于税前列支标准和税收优惠制并不一致，使得实际税负轻重差别很大，据测算，外资企业平均实际税负为11%，内资企业平均实际税负为22%，国有大中型企业为30%.这种状况不利于公平竞争，也不符合世贸组织关于规范税制的要求，应尽快按照国民待遇原则统一内外资企业所得税。统一后的企业所得税将按照扩大税基、降低税率的原则，减轻内资企业的税负，取消外资企业的税收优惠。严格控制税收减免，促使实际税负与名义税负趋于一致。　　一是降低税率，把国有企业的负担降下来。考虑到历史因素、周边地区情况、当前各国公司所得税税负逐步下降的发展趋势，以及我国即将加入WTO的前景，可以作如下初步设想：将新的企业所得税法定税率定为比例税率25%.这样与原内外资企业所得税相比，降低了总体税率水平，符合国际所得税制改革趋势；同时由于降低了内外资企业所得税的法定税率，也有利于我国企业参与国际竞争和增强对跨国资本的吸引力。　　二是规范税前扣除。统一内外资企业所得税，必须统一税前扣除标准和范围，并对税收与财务会计之间的政策性差异作出具体规定。现行内外资企业所得税在税基上存在较大差异，主要表现在成本费用的列支标准方面，如在工资费用、交际应酬费、公益性捐赠等方面内资企业较外资企业有较大限制。由于税法给外资企业以更多的灵活性，造成同一收入水平的内外资企业税负相差悬殊，不利于企业间公平税负、平等竞争。正因为如此，统一税前扣除标准和范围，实现内外资企业所得税合并统一，成为市场经济发展的内在要求。建议根据税收的国民待遇原则，对现行内外资企业所得税的税基异同点进行归并，这也是公平税负的前提条件之一。　　三是整顿和减少税收优惠政策，实现国民待遇。将税收优惠的目标，统一到贯彻产业政策上来。根据当前形势的发展，将涉外税收优惠政策转向产业导向，即实行以贯彻产业结构优化为目标的税收优惠制度，将产业结构调整置于区域政策之前，确保国家经济结构调整到位。在对待不同产业的发展上，可以实行产业不平衡增长战略，解决当前税收政策与产业政策的矛盾。对于区域性税收优惠政策，当前主要是配合西部大开发战略，实行合理的税收优惠，鼓励内资与外资在西部进行投资。　　（三）改革个人所得税，发挥调节个人收入分配作用　　现行个人所得税制存在调节功能软弱，征收管理乏力的问题，应当通过改革，进一步发挥个人所得税调节个人收入分配和组织财政资金中的作用。　　一是实行综合与分类相结合的个人所得税课征模式。现行的个人所得税制实行分类课征制，纳税对象为税法列举的各项收入。随着经济的发展，公民收入来源愈来愈广泛，客观上已不可能将所有的收入逐项列入税收法规，同时由于分类所得税是按课税客体的税源分别课征，不能测定纳税人的负税能力，还会引致纳税人通过收入分计等手段逃避税收。　　因此建议目前采用综合与分项相结合的征收方式。可将一部分有较强连续性或经常性的收入项目实行综合征收，包括工资薪金所得、承包承租经营所得、劳务报酬所得、财产租赁所得等。对财产转让所得，特许权使用费所得、稿酬所得、偶然所得、股息、利息、红利所得，仍采用分项课征的方式，通过完善个人所得税课征模式，保证所得税纳税对象的完整性。　　二是适当调整个人所得税税率。我国目前的个人所得税税率设计侧重于分配中的公平，在对居民纳税人综合所得征税等方面选择了级次多、累进程度高的累进税率，而名义税率相对过高。如工资、薪金所得，适用九级超额累进税率，*6税率为45%.这在很大程度不利于税收效率原则的推行。　　因此，建议应重新设计个人所得税税率结构，实行“减少档次、降低税率”的累进税率模式。在提高个人所得税费用扣除标准的基础上，维持现行低税率（5%）部分，在高税率部分，将45%向下调降至30%（各中高档税率相应调低），构建一组由5%至30%之间的累进税率。税率档次设计以五级左右为宜。而个人经营所得的税率应与企业所得的税率基本平衡，如前文所设计，企业所得税的税率为 25%，那么经营所得的税率也应采用25%的比例税率为宜，这样即有利于简化税制又利于遏制高收者偷税动机，同时缩小税额间隙将更有利于税收征管。　　三是消除企业所得税与个人所得税之间的双重课税。现在我国两税之间的重复征税主要表现在个人投资入股取得股息、红利所得，私营企业业主税后收益个人分配，个人承包承租经营所得等。随着市场经济发展和所有制结构的调整，企业所得税和个人所得税重复征税的矛盾冲突日益明显，抑制了个人投资的积极性。　　因此在建立企业所得税和个人所得税的所得税制结构时，为避免对来源于同一收人的所得额在企业和个人之间重复征税，可借鉴有关国际经验，在企业所得税和个人所得税税制中规定税后分得利润、红利、股息的抵扣办法，对这类收入先征收企业所得税，并允许在征收个人所得税时予以抵免。这样既能避免重复征税，又能对企业和个人这两个独立纳税人行使征税。　　（四）开征社会保障税，真正体现社会保险的功能　　我国现行保障收费制度存在许多问题：一是没有统一的法律法规，政出多门，管理混乱；二是收费标准不一，统筹范围小，难以建立统一的社会保障体系，阻碍劳动力的合理流动；三是保障资金未纳入预算管理，对资金的筹集和监督不力。目前我国社会保障制度的改革，主要是从完全的现收现付制向基金积累制转换，这一转换的关键是在于要建立有效的社会保障基金筹措机制，实现社会保障的社会化，*5限度地与企业职能分离，改变企业办社会的现状。而实现这一目标的a1方式是开征社会保障税，建立稳定可靠的社保资金筹集制度。开征社会保障税可以利用现有税务部门的组织机构、物质资源和人力资源进行征管，以法津形式强制征收的社会保障税明显优于社会保险费。社会保障税具有强制性、固定性的特征，但是社会保障税的专用性和直接返还性使得权利和义务之间又具有一定的对等性。社会保障税的法律强制性有利于社会保障资金的筹集，税务机关在执行过程中有法可依。　　开征社会保障税，建议应与原来的社会保障收费制度相衔接，确保社会保障体系独立于企事业单位之外。社保税税率及企业和个人间的负担比例，应根据全国现行社会保障实际负担水平和保障项目支出的基本要求合理设计，由中央统一制定。社保税由税务机关统一征收，交由专门部门管理使用。社保税的征收范围限于境内各类企业、行政事业单位及个体经营者，暂不包括农村农民，设立养老、医疗和失业保险三个税目。根据共同负担的原则，雇主和雇员为社保税的纳税人，以雇主实际支付给雇员的工资、薪金和个体经营者的毛收入为计税依据。企业和个人交纳的社保税应允许在税前列支。　　（五）加快税费改革步伐，规范政府收入机制　　目前，我国由于存在着大量的非税财政负担，包括各级政府及其所属职能部门收取的各种基金、收费以及乱收费、乱摊派等，使纳税人的这部分负担已经接近或者超过了税收负担，纳税人的存在着名义税负偏低、实际财政负担过重的问题。费多、费乱、费重，必然以费挤税，侵蚀税基；必然破坏分配秩序，削弱调控能力；必然损害企业利益，阻碍企业改组、改制和经营机制转换。进一步规范税费关系，应在公共财政方针的指导下，把税收作为财政收入的主要来源，根据费与税各自的性质而逐步规范和归位。把一些具有税收性质的收费项目纳入税收的轨道。通过改革收费管理办法和资金管理方式，把收费纳入国家预算，实行收支两条线管理，把收费收支纳入国家财政分配范畴。　　税费改革的关键是处理好以下几个问题：一是税费改革后的征管条件问题，避免出现税制和征管脱节；二是税费改革后的收入保障问题，从理论上讲，“费改税”有利于增加财政收入，但收入方式的改变也可能会导致财政收入的减少，应研究建立不使收入减少的机制；三是费改税后的资金合理分配、使用问题，“费改税”后要保证原收费部门的合理开支，一般不改变资金的流向，以照顾到地区、部门间原有利益格局。　　作者单位：南京市国家税务局