运用“木桶理论” 加强税源管理

[原创]运用“木桶理论” 加强税源管理 来源：中国税网 作者：鲍崇军 日期：2008-02-29 字号[ 大 中 小 ] 经济学中著名的“木桶理论”，把企业比喻成一个由许多块长短不同的木板箍成的木桶，其容量大小取决于最短的那块木板，要想提高木桶整体效能，不是增加最长的那块木板的长度，而是要下功夫补齐最短的那块木板的长度。这个理论由谁提出，已无需考究，但其应用范围已普及到经济管理、企业管理、人力资源开发和个人发展领域。在应用过程中，这一理论又得到不断的丰富和完善，发展后的“木桶理论”认为，一个完整的木桶除了长板、短板还有底板，底板是木桶能否容水的基础，决定这只木桶能承受多大体积和重量的水；木板间是否有缝隙是木桶能否容水的关键，如果存在缝隙或者缝隙很大，不仅无法装满水，甚至最后一滴水都没有；而最短木板决定水的*5容量。 税源就是税收的来源，是税收法律法规规定下的国民收入；税源管理就是对来源于国民收入的税收进行科学有效地管理。如果把税源管理比喻为一个木桶，税收法律法规即税制就是木桶的底板，税源管理的主体即各级税务机关及其组成人员，客体即纳税人的税法遵从度，管理所依据的税收程序法、税收征管模式、征管制度和办法等就是木桶四周的木板。本文试图运用新的“木桶理论”，分析目前税源管理这只木桶底板的坚实度、木板之间的密封度、最短板的差异度，探索基层税务机关加强税源管理，增大税源管理木桶容量的有效途径。 一、税源管理木桶的现状分析 （一）底板不够坚实 我国现行税制在许多方面尚待完善。主要表现在：税制设计过于复杂，税收优惠政策过多过滥，内外资企业所得税制尚不统一，为纳税人偷逃税提供了制度层面的诱因；现行分税制财政体制划分中央税、地方税、共享税，又由国税、地税两套税务机构交叉征收，且管理体制既存在属地管理又存在按预算级次或行政权属管理，使税收管辖权复杂化。由于底板不够坚实，客观上加大了税源管理的难度。 （二）木板及木板之间不够密封 税源管理木桶四周的木板中，有的本身防渗功能差，有的木板之间存在缝隙。主要表现在： 1、现行征管模式下征管查之间的运行不够顺畅。目前，有的地区实行征收、管理与稽查外分离，征收与管理内分离；有的地区全部实行外分离。而行使三者职能的办税服务厅、管理分局、稽查局之间的衔接不够顺畅，“疏于管理、淡化责任”的现象仍不同程度地存在。一是三者之间有些职责分工不够明确，岗责体系不够完善，如纳税评估、日常检查与专业稽查之间的职能划分就不够清晰，或多或少存在内耗。二是三者之间存在分工分家的现象。如办税服务厅负责申报征收工作，占有纳税人的纳税申报表、财务会计报表等申报资料，但不使用；管理部门需要这些资料但不拥有，调阅资料又因为是分类收集，查找十分不便。查管之间则缺乏必要的以查促管机制，稽查发现管理中的问题不能及时反馈到征收、管理部门，甚至造成一些纳税人在被稽查局查处，尚未结清查补税款及罚款的情况下被办税服务厅注销了税务登记。三是三者之间缺乏沟通，有推诿扯皮的现象。特别是一些不通过征管信息系统处理的发票领购审核、稽查等业务流程，如何沟通缺乏必要的规定；有的即使有规定，也没得到很好落实；对移交或转办的工作普遍缺乏记录，不少只是进行口头移交，一旦出现问题由于责任不清就推诿扯皮。 2、科学有效的税源管理运行机制及配套机制尚未建立健全。一是没有一套系统、规范的管理流程和方案，税源管理难以有效开展。目前，多数税务机关既未设立专门负责税源管理的职能部门，又没有制定统一规范的税源管理工作规程，致使税源管理职责不清、责任不明，管理效率无从谈起。二是部门协调配合不够，户籍管理雾里看花。涉及税源户籍管理最紧密的工商、国税、地税等部门之间的协作配合，只局限于信息传递，部门之间的联席会议制度、信息共享制度、工作分析制度有的尚未建立，有的没有得到很好地执行，难以*5限度地综合利用相关的信息资源，加之目前工商部门并不是纳税主体市场准入的*10审批机关，造成一方面一些纳税人不能被及时纳入正常税源管理，存在漏征漏管户；另一方面一些有欠税的纳税人被工商或其他部门“合法”注销而逃避税收。三是监督考核机制缺位，税源管理激励机制弱化。由于缺乏一套健全有效的税源监控运行机制和税源监控方法及指标体系，对税源监控工作应由谁去做、做什么、采用什么手段去做，以及考评的具体要求和评判标准，虽然有一些规定，但还比较笼统，量化考核难，奖惩乏力，不能以责任落实和责任追究的办法去促进税源管理质量和效率的提高。同时，现行监督机制侧重于对内部各环节以及税收管理员执法权和管理权的“两权”制约，权责不对等，在某些方面捆住了管理人员的手脚，造成一些管理人员在税源管理工作中不求有功，但求无过，不利于调动税务人员加强税源管理的积极性和主动性。 3、征管目标过分强调收入任务，使税源管理变成了收入管理。税源管理的目标应是通过掌握税源产生、发展及其变化的规律，理清可征税源的底数，促使税务机关征税努力以及纳税人税法遵从*5化，并为国家制定科学合理的税收计划、优化税制结构提供决策依据。而现行税收收入计划按照“基数×系数＋增减因素”编制下达，并没有按税源状况下达。税收计划经常与实际税源脱节，就会引发“藏富于民”和收“过头税”两种不正常现象，有悖于税源管理目标，并使税源管理步入本末倒置的误区。 4、面对新形势，税源管理应对手段缺乏。网络经济、电子商务、无纸化交易日益增多；企业改制步伐加快，纳税主体资产结构更加复杂，企业通过重组、兼并、分立等形式不断变换债权债务关系；关联企业之间业务往来频繁发生；经济日趋全球化，跨国公司跨国进行关联交易等等，这些都有可能成为企业隐匿收入、转移利润、逃避纳税的手段和方法，而且方式上日趋多元化、智能化、隐蔽化。对此，现有的税源管理手段难以及时、全面地将这些纳税人应税收入的产生、分布及增减变化情况纳入监控范围，税源管理面临新的挑战。 5、基础管理仍需加强。企业财务核算状况以及记载计税依据的账簿、凭证，是税源管理的基础依据，而对此的管理很不到位。从查处的涉税案件来看，几乎每个有重大偷骗税行为的纳税人都长期存在会计核算不健全、不规范，不能提供准确税务资料的现象，而主管税务机关几乎都没有按规定责令限期改正，也没有按照《增值税暂行条例》及其实施细则的规定处理。在税源户籍管理方面，对注销税务登记的内容、程序、手续及违反规定的惩戒没有作出具体而明确的规定，征收、管理、稽查之间也缺乏协调沟通，注销前未按规定进行清算检查或参与清算，使得一些没有结清清算过程中产生税款的纳税人得以注销。 （三）短板不少 纳税人的税法遵从度不高，是税源管理木桶中的短板，仍是不争的事实，不再赘述。从税源管理主体的角度看，短板也不少。 1、采集的信息质量不高、计算机监控有些华而不实。涉税信息是税源管理的基础，而目前征管信息系统内采集录入的数据大部分是由纳税人提供的，如果纳税人故意隐瞒销售收入，进行虚假申报，提供虚假数据，计算机本身发现不了。虽然强调要人机结合、机器管事、制度管人，但从目前情况看，有些制度没有得到很好地执行，人管与机管脱节的现象还比较普遍。由于对计算机的过度依赖，机内错误或虚假的数据不能及时得到修正，忽视了人这个在税源管理中最重要的因素，使税源分析难以发挥税源监控管理的“雷达”导航作用。 2、基层管理力量相对不足。现在各地管户增长较快，管理力量相对弱化。有的地区人力资源分配不尽合理，有的基层机构设置与税源分布状况不相适应，有的分工不合理，将税源管理的职责全部交给了税收管理员，在征收任务繁重的情况下，对税源管理就会力不从心。 3、征管查人员的整体素质有待提高。一是业务素质参差不齐。目前，基层税收管理员大部分没有系统学习过财务会计和计算机知识，信息技术应用和财务分析能力较差，业务素质和工作能力与科学化、精细化管理的要求差距较大。二是税收管理员担负繁杂的事务性工作，占用了大量时间和精力，难以集中精力提高税源管理的质量。三是不少干部对税收的法律法规学习不够，少数干部执法风险意识不强，工作责任心不强，导致税源管理制度落实不到位。四是工作主动性欠缺。为了应付考评和考核，不少人乐于做浮面上的工作，对一些深层次的问题，调查不够深入，税源分析缺乏深度。 4、职能部门管理缺位。税源管理可分为宏观税源管理和微观税源管理两个层次；管理的内容包括对税收政策、制度诸要素的管理及对具体纳税人的管理两个方面及静态和动态两个层面；管理主体包括所有税务机关及税务人员，从分工上讲，税收管理员主要负责对具体纳税人的管理，基层税务机关的职能部门主要负责税收政策管理。职能部门要及时收集静态税源资料信息，分析影响动态税源的因素，研究税收政策执行中存在的问题及薄弱环节，及时制定应对措施，防范税源流失。但目前职能部门存在信息收集不及时、不系统，应对不及时，措施没有针对性，沟通渠道不畅，相互推诿等问题。 5、税务稽查重点地位不突出。目前，税务稽查存在查处范围不广、查处不严、惩罚不力的状况，使试图偷逃税者铤而走险。稽查执行手段也大多停留在书面催缴和控票上，税收保全和强制措施很难采用也很少采用，执行力度不大。 二、“木桶理论”引出的几点思考 通过以上分析，我们知道了在税源管理中运用“木桶理论”，不能只着眼于加长最短的那块木板，而忽视木桶底板的基础作用，更不能忽视使木板成为木桶的桶箍的作用。要使税源管理这个木桶的容量达到*5化，就必须完善税制，打牢底板的坚实度；尽可能多地赋予税务机关必要的管理手段，增加木板，填补不能通过收紧桶箍消除的空隙；确保木板本身的防渗度，收紧桶箍提高木板之间的密封度，提升最短板的长度。基层税务机关的工作重点则在于后者。 （一）确保木板的防渗度 1、注重基础管理。基础管理是起着重要作用的木板，基础不牢固，税源流失的可能性增大，流失的量也会增大。税源管理的核心是对各税种税基的控管，所以应立足基层抓好基础管理工作，从基本业务、基本制度、基本流程、基本手段和基本信息等方面打牢基础，切实做到基本情况清楚、基础数据准确、基础资料完备、基础工作扎实、基本程序规范和基本制度健全。具体而言，就是要抓好税务登记管住税源、抓好申报入库落实税源、抓好发票管理监控税源、抓好纳税评估判断税源、抓好数据应用分析税源、抓好税收调研培植税源。 2、强化管理消灭隐患。在税源管理中，税务登记、发票管理、一般纳税人认定、账簿凭证管理都是重要的基础性管理工作，这些工作中如果存在隐患，就会造成较大的征管问题，甚至会形成“管涌”。这些隐患潜藏在海量的征管数据之中，仅靠数据分析往往难以及时发现，必须依靠人工调查、经验判断相结合，及时加强管理，将隐患消灭在萌芽状态。 3、加强账簿、凭证管理。要准确掌握纳税人生产经营原始信息，账簿、凭证是税源监控管理的重要依据。主管税务机关应将纳税人会计核算状况作为日常管理的重要内容之一，对会计核算不健全、不规范以及不能提供准确税务资料的纳税人，应按规定责令限期改正，对情节严重的要进行行政处罚，或者按照有关规定处理，通过有效的管理促使纳税人健全会计核算，防范纳税人利用“浑水”“摸鱼”，为加强税源管理奠定良好的基础。 4、加强户籍管理。户籍管理是税源管理的首要环节。应按照全国税源管理视频会议上提出的要求抓紧抓实。目前尤其要加强注销税务登记管理，改变重视开业税务登记管理，忽视注销税务登记管理的状况，尽快实行国地税联合办理税务登记，联合办理注销登记。税务部门要积极参与申请注销户的清算或实施注销检查，通过严格规范的管理，堵塞纳税人利用注销税务登记逃避税收的通道。 （二）收紧桶箍提高木板之间的密封度 桶箍的妙处在于能把一堆独立的木板有序地紧紧排成一圈，并消除木板之间的缝隙，使之成为一个封闭的容器；否则，木板成不了容器。如果桶箍不紧，木桶也不能长久容水。当前税源管理木桶要收紧四道桶箍： 1、完善机制，充分发挥征管查的整体效能。首先，要进一步理顺征管流程，加强业务衔接，形成征管查各环节的相互监督和制约，密切征管查各部门之间的相互联系，力求降低内耗，消除缝隙。其次，信息传递不能仅仅依靠征管信息系统，还要建章立制，通过《税收业务联系单》等书面形式，将一些重要信息以及机外信息在征管查各环节之间准确传递到位。如稽查局对已实施检查的企业，应及时将查处结果书面告知管理分局、办税服务厅，防止未结清应纳税款、罚款、滞纳金的纳税人被“合法”地注销税务登记；在实施信息“一户式”管理的同时，对纸质纳税资料实行“一袋式”归档，使基础纳税资料按户归集、一户一档，方便管理分局和稽查局对相关资料的利用。 2、建立税源管理良性互动机制。税源管理涉及多部门、多领域、多个应用系统，必须解决各部门和应用系统之间的资源整合、统筹协调相对不足的问题，消除各征管业务交叉点之间的潜在漏洞。具体来讲：（1）健全组织机构。在市、县级税务机关成立税源管理领导小组，统筹协调税源管理，成员包括征管、计统、税政、法规、稽查等部门负责人，领导小组办公室设在征管部门，由其履行综合部门的职责。（2）建立和完善定期税源分析制度。市、县税务机关要建立月度税源分析制度和定期地区税源分析会制度，将一个地区税收增减的总体状况，分解剖析到具体税种、具体行业和重点税源户等微观方面；要以分析静态税源的基本特征和变化规律为基础，加强对处于变化发展中的动态税源进行理性分析，前瞻性地预测税收收入；要围绕税源管理中的热点和难点问题，由业务部门提出具体分析项目，会同技术部门共同进行数据选题，一项工作涉及多个部门时，谁申请立项、谁牵头、谁负责，直至找出问题症结。（3）有效查找并解决问题。对分析出的面上的问题，通过评估、稽查两条线查找存在问题的具体纳税人，并加以解决。其中纳税评估由征管部门综合各专业部门的管理措施后统一部署管理分局实施，避免工作的交叉重复，促进基层工作有序开展。（4）建立评议制度。机关职能部门应就税源管理中存在问题的表现、成因开展评议，针对存在问题及薄弱环节制定应对措施，由税源管理领导小组集中通报并部署，基层分局落实。措施落实情况列入每季度督查工作重点，整改结果在下一次评议会上进行通报。从而形成机关职能部门和基层分局密切协作的业务管理链条，做到问题有人管，改进有措施，结果有反馈，确保“抓住不落实的事，追究不落实的人”。 3、加强外部协调配合。当前，税源管理的主要信息来自税务部门掌握的征管数据，而纳税人的生产经营信息则广泛分布于工商、地税、银行、海关、统计、技术监督等外界部门中。要解决信息不对称的问题，就必须充分利用外部信息，加强与相关部门的配合，实现网络互联互通，建立和落实例会制度，指定专门部门、人员负责日常联系和协调，重点交换注册登记、资格认定、资金流向、关联票证等信息，建立行之有效的信息共享制度。 4、完善奖惩机制。要出台奖学措施，鼓励学习，促干部素质提高；要加大教育培训投入和力度，既要开展实用性知识培训，又要鼓励干部参加学历考试、资格职称考试，努力培养一批高素质的复合型人才；要建立税源精细管理考核制度，实行以能定级、以级定岗、以岗定责、以责考绩、以绩定酬，以充分调动税源管理人员的工作积极性；同时对在执法和管理中出现的过错责任和违法行为，要严格进行责任追究，增强税源管理人员的依法行政意识、责任意识、风险意识。 （三）提升短板的长度减少泄漏 1、注重数据利用。目前信息利用还是一块短板，必须按照统筹规划、统一标准的要求，对已采集、散落于各单项软件中的涉税信息，通过“一户式”管理实现数据层面的整合，开发数据应用分析软件，定期定时发布，形成宏观和微观两个数据分析指标体系；要结合案头资料，强化税源综合分析，通过汇总和分析海量数据，提供数据产品，为领导提供决策参考；要加强数据质量管理，建立数据采集、信息发布质量检测标准，对征管信息系统内的基础数据定期进行审核整合，对各种错误信息和冗余信息及时修改维护，对行业税负分析的指标参数要及时进行调整，以确保税源分析的准确性。 2、加强薄弱税源的管理。不易控管或征收成本较高的行业、地区、环节的税源，是当前管理中薄弱的一面。如对商贸行业增值税一般纳税人、农村和偏远及交界地区纳税人、临界起征点的纳税人、没有固定场所和摊位的个体经营者、开发区（工业园）的外资企业、农副产品收购加工企业、收废用废企业、出口退税企业、民政福利企业、新办企业、亏损企业的管理，非居民和事业单位所得税管理，纳税人资产、工艺、行为的管理，取消了税务行政审批事项的后续管理，增值税“四小票”的管理等都要重点加强。 3、加大税务稽查力度。要认真组织税收专项检查，对偷逃税多发区域内的房地产等企业以及利用做假账、两套账和账外经营等手段偷税的企业，集中力量开展专项整治。在继续保持对虚开增值税专用发票和骗取出口退税犯罪活动高压态势的同时，加大打击制售假发票等违法犯罪活动的力度。要加大稽查执行力度，充分运用税收保全和强制执行措施，有效控制稽查对象的应税货物、财产，确保查补税款、罚款的及时入库。通过充分发挥稽查的威慑力，提高纳税人的税法遵从度，提升这块短板的长度，把税源管理木桶泄漏的可能性降到最低。 税收，是国民经济最为重要的调节器，随着经济的发展，税收法律愈发繁杂，税收调整愈发频繁，作为企业财务人员，掌握着企业的税收命脉，迫切需要综合的税务管理能力，加入税务经理专修班，掌握税务实务、税务筹划、税务稽查、税务行政复议，拓宽税务处理软技能，成为优秀的财会人。