[原创]关于小城镇房地产税收管理的调查与思考来源：中国税网作者：齐耀武 温洪波日期：2008-03-31字号[ 大 中 小 ] 近年来，随着房地产开发的持续升温，带动了小城镇房地产开发的蓬勃发展，在扩大农村消费需求，完善城镇功能的同时，对地方税收的支撑作用也愈显重要。由于小城镇房地产开发具有其独特个性，加之税收征管手段相对滞后，小城镇房地产开发的税收流失现象较为普遍，在征管实践中面临着许多矛盾和问题，需要从政策和管理层面来进行完善和加强。为此，笔者以随州市曾都区殷店镇为样本，对小城镇房地产开发的税收征管现状进行了调查分析，并尝试探讨实现小城镇房地产税收规范化管理的主要途径。一、小城镇房地产开发的基本特点殷店镇位于随州市曾都区东北部，版图面积310平方公里，总人口3.16万人，近年来城镇建设步伐加快，集镇建成区面积达到10平方公里，被湖北省政府确定为“小城镇综合改革试点镇”、“文明集镇创建试点镇”。由于殷店镇的人口、版图面积及集镇建设规模均处于中等水平，该镇的房地产开发具有比较典型的样本代表性，并表现出以下特点：（一）开发规模和税收贡献逐年上升。在政府的主导下，殷店镇镇区规划项目建设从2005年起明显提速并呈逐年升温态势。2005年、2006年、2007年（不完全统计数），该镇房地产开工面积（含居民个人建房）分别为1.8万、2.2万、2.55平方米，年均增长速度为21.33%.与之相应，殷店镇3年分别入库房地产相关税收36.4万元、50.7万元、59.3万元，占税收收入的比重由29.8%迅速提升至48.6%.（二）开发形式具有“非典型”性特征。从殷店镇情况来看，小城镇房地产开发形式多种多样，其具体表现形态为：一是自主开发。由开发商自行完成从土地使用权的取得到房屋施工建设、销售的全过程。二是委托开发。由相关单位或组织划拔土地委托开发商进行开发，建成后交付委托单位，开发商按约定收取开发佣金。三是联合开发。由一方出土地，另一方出资金，双方或多方联合完成开发并按合同约定分配收益。四是合伙自建。由个人以自然人的身份合伙自建，按协议进行房屋分配。在上述形式中又以联合开发和合伙自建为主要形式。因此，小城镇房地产开发与一般意义上的房地产开发相比具有“非典型”性的特点。（三）开发主体多元化。在殷店镇，房地产开发的主体呈现出多头并举的趋势，既有政府主导的镇区规划项目和工业园区建设，也有企事业单位、村民委员会组织参与的房地产开发，更多的是个人或由自然人组成的团体进行的自主或联合开发（包括合伙自建）。多元化开发带来了税收征管中的一系列问题，最为突出的是无证经营问题。如村级组织及个人进行的房地产开发，大都没有办理税务登记。（四）隐形交易活跃。在小城镇房地产开发中存在着大量的隐形交易行为，主要表现：一是在联合开发中存在着以地换房或以房换地等以产权换产权的私下交易行为。二是在个人自建和合伙建房中，大量的自用以外的商业门面和住宅以市场价格出售，所发生的交易以协议的形式进行，产权转移后未进行法定的产权登记过户手续。二、小城镇房地产税收的征管现状评估随着开发规模的逐年扩大，小城镇房地产行业的税收正在成为当地的主体税源，针对小城镇房地产税收的征管水平已成为决定当地收入计划完成情况的权重因素。从殷店镇房地产税收管理情况来看，主管地税机关主要从四个环节加强管理：一是抓项目管理。从工程立项入手，对辖区内的已建和在建项目逐一进行调查，掌握每个房地产项目的开发形式、投资主体、建设面积、投资总额、开（竣）工时间等与税收相关的基本情况。在此基础上，对每个项目逐一确定开发性质，区分不同类型实施分类管理。二是抓部门配合。通过加强与国土、房产等部门的联系，形成了与房地产业相关联部门之间的协作配合机制框架，建立了涉税信息的传递渠道，推行了“先税后证”制度，要求交纳完地方各税后才准予办理房产证、土地使用证等证件，为税收源泉控管创造了条件。三是抓核定征收。由于房地产开发财务核算复杂，涉及的税种多，税务处理比较复杂，加之开发方多为中小企业而且是异地开发，财务核算相对混乱，不能反映真实财务信息，也不能主动向主管税务机关如实申报其应税项目。为此，主管地税机关在加强票据管理的基础上，以开发项目为纳税单位对应缴地方各税实行了核定征收，以保证税款入库。四是抓行业检查。依靠地方政府行政支持，组成由房产、城建、土管、地税等部门参与的检查专班，在综合办证、发证、规划执行和征税情况进行信息比对的基础上，实施房地产业专项检查，通过“以查促管、以查促收”，尽可能地堵塞管理中存在的税收漏洞。应当说，殷店镇主管地税机关在针对小城镇房地产开发的税收管理措施上体现出了特定的指向性，也取得了明显的效果，但在小城镇房地产税收管理上仍存在着薄弱环节，面临着一些制约工作开展的问题：（一）税制因素衍生征管难题。现行房地产税制是在市场取向刚刚起步的背景下设计出来的，带有浓重的计划经济色彩，随着市场经济的发展，现行税收制度暴露出越来越多的不适应性。根据现行税制设置，房地产税收涉及税种14个，从征税环节看，可分为房地产取得、保有和流转三个环节。由于环节众多交织，税种纷繁复杂，各税种在各环节的纳税主体、纳税时间、优惠减免规定各异，加之房地产开发周期长、流动性大、隐蔽性强等原因，在经济成分结构、形式形态日益复杂化的情况下，房地产税收管理不可避免存在很多政策盲点和征管难点问题，税收管理力不从心。特别是在农村小城镇，房地产开发以联合开发和合伙自建为主要形式，在开发性质确定、计税依据确认和税负率核定方面均存在政策界定上的模糊之处，影响了对税基的确认。（二）税法遵从度差导致偷逃税现象普遍。小城镇房地产开发大多由自然人投资入股，开发商法律意识淡薄，纳税意识偏差，往往不择手段偷逃或挤占国家税款以追求利润*5化，“查到了是你的，查不到或查晚了是我的”的恶意偷税心理普遍存在，具体表现为不能主动向主管税务机关申请办理税务登记或不能按规定如实申报其应税项目，有的甚至采取假合同、假集资、假联建等手段逃避税收，给税务部门税收征管带来较大的难度。并且，由于房地产开发过程比较复杂，涉税环节多，涉及的税种也多，客观上给不法纳税人留下了偷逃税的可操作空间，税务机关例行的帐面检查是很难查到其筋骨的，其结果只能是进一步助长开发商偷逃税的侥幸心理。同时，由于房地产开发商的主要销售对象为消费者个人，两者具有利益上的一致性，对于出现的“阴阳合同”，地税机关很难核实，“以票控税”也难以达到预期效果。在“二手房”交易方面，受房屋性能、地段和建成时间的影响，地税机关对申报价格及面积根本无法确认，明知纳税人申报不实但又无法查证。还有的通过假继承、假赠与、假出租等形式进行隐形交易以达到避税逃费目的。（三）涉税信息不对称导致税收管理滞后。房地产开发项目的土地购置、项目立项和施工许可等信息，都是在税务管理和纳税申报事项之前发生的。由于目前对房地产业的社会化综合协调管理水平尚处于较底层次，这些重要的涉税信息不能有效实现部门共享和信息互换，税务部门往往只能在房地产开发企业开发、销售房屋后介入管理，客观上导致了税收源头管理困难和有效管理滞后等实际问题。尤其是在农村小城镇，对房地产业缺乏综合协调管理，行政管理部门往往各自为政，甚至部分工程项目规划立项手续不全，税务部门从规划、建设等部门也无法取得相关信息，更谈不上对项目进行及时管理和有效监控。（四）税源管理相对粗放导致税收流失。受外部环境和税务机关自身的征管力量及征管手段的制约，对小城镇房地产业的税源管理总体上较为原始、粗放，税收流失现象不同程度存在。从外部环境来看，由于各部门的管理职能分割，加之各部门对地税机关没有法定的配合职责和义务，与税务部门的协作配合相对乏力，进行“源泉控管”的积极性不是很高，地税部门仅仅依靠协调来实现外部借力显得力不从心、鞭长莫及。从内部情况来看，受信息掌控难的制约，房地产各环节税源分析对比与税款实现及征收无法实施同步监控，无法进行有效的跟踪管理，影响了税款的正常入库。加之地税机关自身的征管力量薄弱，而开发商流动性大、稳定性差并且多是异地开发，一旦工程完工结算后，既不办理税务登记注销手续，也不办理税款结算手续，立即卷铺盖走人，造成事实上的税收流失。三、加强小城镇房地产税收管理的主要对策（一）开展针对性的税法宣传。针对房地产开发业纳税环节多、涉及的税种多等特点，应把涉及房地产开发的税收政策及时地准确地宣传辅导到每个纳税人，以精细化宣传促精细化管理。特别是要针对小城镇房地产开发中存在着大量的以地换房或以房换地等产权私下交易行为和房地产隐形交易行为，将宣传的重点明确指向为房地产交易行为中产权承受人，与之进行“点对点”的政策宣传和风险提示，引导其办理具有法定效力的产权登记过户手续，从而将房地产交易行为纳入一体化管理的“笼子”，避免体外交易循环，进而做到以契税为把手，在管理上加强房地产业征管各环节和诸税种间的有机衔接。（二）建立基础性的征管制度。1、强化纳税申报制度，实行按项目核算申报，不能分项目建帐核算的由税务机关按工程形象进度或预收款情况预征税款，工程竣工结算开具发票时多退少补。2、建立房地产基准价格计税制度，建议政府有权的部门定期公布本地区不同地块房屋的交易基准价格（售房均价），税务机关有权以该基准价格判断纳税人提供的交易价格是否明显偏低，有权以交易基准价确定为计税依据。3、建立二手房转让的登记、申报制度，及时掌握监控二手房转让的交易情况4、建立核定征收制度，税务部门在对当地房地产行业利润率和税负进行测算的基础上，根据房地产行业应缴的各种税收及附加，核定房地产业税收综合征收率，实行“以票控税，分次纳税，年度清算，多退少补”。在目前小城镇房地产企业财务核算较为混乱、税收监控难以有效跟进的情况下，实行核定征收不失为一种简便易行的征管措施。（三）强化动态性的税源监控。推广分项目跟踪管理模式，在加强部门协作配合的前提下，以信息化技术手段为依托，全面采集涉税信息，采集房地产开发的动态和静态信息，建立本地房地产宏观税源档案和分项目的“一户式”税源档案。加强税源分析比对，根据掌握的房地产开发宏观及微观税源信息，分析预测本地实际税源及实现进度；对纳税人各环节应纳税和已纳税情况进行比对，查找管理漏洞；对有异常情况或有偷税嫌疑的，组织进行纳税评估或税务稽查。（四）建立科学性的评估体系。应把握两个重点：其一是加强对计税依据的评估。在现行税制条件下，房地产税收的税基多数是由价格和价值确定，价格主要受市场的调节，价值受房地产性能、地段及建成时间等因素的影响，在纳税人申报不实的情况下，两种计税依据都难以把握。对此，必须综合运用存量房的历史交易价格、毗邻房产的市场销售价格、政府公布的基准价格和中介机构的评估价格等指标信息，评估存量房交易计税价格，保证房地产计税依据评估的科学、合理和正确。其二是加强对纳税申报的评估。小城镇房地产开发具有经营方式活、开发形态“杂”和涉税金额大等特点，对其纳税申报的真实性和及时性难以作出准确判断，必须通过实施专项评估及时捕捉疑点、发现问题、堵塞漏洞，以降低征收风险。（五）推进协作性的综合管税。现行地方税收具有较强的依附性，农村小城镇房地产税收尤为更甚，部门的配合至关重要。当前，在协税护税没有坚强法制保障的情况下，密切部门配合、善于外部借力是实现信息共享、综合治税的关键。一是积极争取地方党政的支持，强化整体协调。通过政府的行政权力解决部门配合不力的问题，制定税收协作管理制度，建立协作奖惩机制，及时解决税收管理中存在的问题。二是积极协调相关部门，争取工作主动。通过加强与国土、建设、规划、房管等部门工作联系，积极主动进行关系沟通，定期收集房地产相关信息，整固联合控税机制。三是逐步实现公开办税，强化社会监督。对每一纳税人、每一工程项目的应纳税款和缴纳税款情况向社会公开，增强税收管理透明度，加强社会各界对纳税人和税务部门的监督。（六）加大震慑性的查处力度。针对小城镇房地产开发的特点，以具有开发性质的合作建房和自建行为为重点，采用实地核查和外围调查相结合等有效税侦手段，积极拓展税务稽查的深度和广度，加大惩处力度，对查出有偷逃税款、久拖不缴的纳税人依法采取税收保全、强制执行等刚性措施，对偷逃税大案、要案严格依照法律程序移送司法机关追究刑事责任。要通过税收刚性惩处手段的积极应用，充分发挥其震慑效应，加大对房地产业的税收约束力度，切实建立小城镇房地产税收“有序征管”工作格局。