完善税源分类管理的实践探索与对策选择

完善税源分类管理的实践探索与对策选择 来源：天水市国家税务局 作者：关云峰 崔孝宗 李志新 日期：2008-04-10 字号[ 大 中 小 ] 　　税源管理是税收征管的基础和核心。推行税源分类管理，通过重组整合现有税源管理资源，以信息化手段为支撑，优化和规范业务流程，对税源管理信息实行分类处理，增强税源控制和管理能力的有效性，达到科学化、精细化税源管理的目标。　　一、税源分类管理的基本内涵与实践探索　　（一）税源分类管理的内涵。税源分类管理，就是根据税源管理的需要，按照纳税人规模大小、登记注册类型、行业产业特点、纳税信用等级等实际情况，坚持属地管理与分类管理相结合、管事与管户相结合、管理与服务相结合的原则，明确职责，划片分段，并有针对性地采取分类管理措施，对户籍税源实行科学化、精细化管理，*5限度地实现税源管理效能的*3化。　　（二）税源分类管理的类型。根据基层税源管理职责，在坚持分局（所）一级属地管理的前提下，按照分类管理的思路，应分别设立企业税源管理组、个体（市场）税源管理组、评估检查组，针对纳税人类型的不同，实施分类管理。税务分局（所）按照实地管户多少、地域大小、难易程度、征管力量，可相应成立一个或多个个体市场税源管理组、企业管理组。按照税源管理监控和税源监督制约的原则，设立评估检查组，主要对辖区纳税人的申报纳税、发票管理、企业核算等实施评估检查，对发现的纳税疑点，按程序向稽查部门移送查处，并承担对各管理组管理活动的监督制约职责。　　（三）税源分类管理的实践探索。现代税收管理学认为，税源管理就是对经济税源进行监督、把握、调节和控制等一系列管理活动，来实现对税源全过程的控管。　　近年来，我们针对税源管理中存在的问题，以全面推行税源分类管理为切入点，突出税源管理的针对性、时效性，强化重点部位、关键环节的监控，进一步调整税源管理机构，对税源管理的组织机构、职责、工作机制、具体要求、考核追究等进行了重组、细化和固化，在强化税源控管、提高管理效能和服务质量方面收到了显著效果。我们结合税源管理的实际，引进了纳税服务、税源监控、纳税评估、户籍管理、“双定户”微机评税管理和效能管理等先进的管理理念，在坚持分局（所）属地管理的前提下，按照人员数量、管户多少、地域大小，在全市22个分局（所）设置了企业管理组32个，个体市场管理组41个，并按照税收管理员的素质、特长、管理经验等，合理调配征管人员；按照强化监控和制约的原则，在各分局（所）设立评估检查组30个，进一步明确了职责范围。管理组主要承担着税收政策送达、纳税咨询辅导、实地查验纳税人登记情况及税务认定、税源变化原因及趋势调查等13项日常管理职责。评估检查组主要承担对纳税人日常申报、发票管理违章等12项评估检查职责，并依据《税收征管法》赋予的日常检查权、处理权和处罚权行使权力。同时，检查评估组对管理组在户籍、发票、停业户、税收优惠政策等日常税源管理措施的落实以及管理效能、质量方面的抽查、监督、评价等，承担着税务内部监督制约任务。　　根据辖区纳税人的税务登记类型、信用等级、纳税规模、市场类型等，在按照税源行政区划实行分局（所）属地管理的前提下，根据不同行业、不同规模、不同类型，将纳税人划分为重点管理、一般管理、巡查巡征和评估检查等四大类，按照抓住重点管理类、管住一般管理类、稳住巡查巡征类、控住日常检查类的思路，对不同管理类型的纳税人，分别从管理方式、重点、频度、要求等方面进行差别管理，突出精细化、专业化管理要素，提高了税源管理的层次和质量，形成了以强化税源管理、优化纳税服务工作为核心的税收征管机制。同时，明确了税收管理员是户籍税源管理的*9责任人，对辖区内户籍、税源和纳税人履行纳税义务的情况要全面了解和掌握。按照《税收管理员制度》的要求，推行了《税收管理员日志》，登载、采集、反映税收管理员在日常管理过程中的户籍、税源动态变化、存在的问题及处理结果，使税源管理做到巡查有记录、过程能监控、结果易核查、绩效可考核的工作机制。　　实践证明，对税源实行分类管理是运用科学发展观把握税源工作内在客观发展的必然趋势，是信息化支持下的专业化管理理念的升华，也是提高征管质量和管理水平的重要手段。　　二、完善税源分类管理体系的对策选择　　对税源实行分类管理是实现科学化、精细化管理的必然选择，是建立现代税收管理体系的创新。分类管理就是要按照税收征管的客观规律，从税源管理的实际出发，通过选择科学、严密的分类管理体系，使税收管理体系更加完备，管理方式更加科学、精细，管理效能更加显现，真正发挥税收筹集财政收入、调节经济和调节分配的职能作用。　　（一）建立户籍税源管理监控网络。户籍税源是税源分类管理的基础和前提。税源管理部门要与当地企业主管部门、工商管理部门、银行等，建立科学、完备的信息交换体系，及时掌握和严格做好企业开户、变更、停复业、注销、外出经营报销登记管理，以及非正常户的认定和处理。根据各地税源状况，可对年纳税额5万元、50万元、100万元以上的纳税户，分别由基层分局（所）、县、市税务局实行三级分类监管，建立税收管理员、分局（所）、县、市四级重点税源监控档案管理体系。　　（二）建立税源指标分析体系。税源分析是税源分类管理工作的关键环节。根据新的税收征管模式要求，在税源指标分析体系的建立上，要以现代税源分类管理为切入点，以税收形成的合理性为终点，以宏观经济运行信息和纳税人生产经营行为信息为研究对象，按照税收管理员制度，建立规范化的指标体系及分析体系，研究纳税人纳税数据的真实性。在现代税源管理条件下，应建立五个体系：（1）建立税源户籍管理指标体系，主要包括税务登记、一般纳税人的认定、消费税纳税人的认定、出口退税企业登记认定和社会福利企业、校办企业资格认定等信息指标；（2）建立税源分析指标体系，由计划统计部门从对经济税源的宏观管理上，对经济运行、税款缴纳、税源变化等指标体系进行相互关系的对比分析；（3）建立税源评估指标体系，税政管理部门和征管部门就税收政策的管理和纳税评估的实施，提供准确的指标信息；（4）建立纳税检查指标体系，税收管理部门在日常的纳税检查中，对企业的经济运行指标进行宏观分析，税务稽查部门在开展专项检查和重点打击偷抗税工作中，对税源信息进一步筛选，为计统部门提供有分析价值的税源信息；（5）建立专用发票管理指标体系，通过对纳税人购进原材料取得的专用发票和销售产成品开具的专用发票信息，进行逻辑关系推断和比对分析，反馈税源、税收指标信息。　　根据以上提供的信息指标，计划统计部门要重点分析各税种收入与相关经济指标之间的关系，关注收入总量增减变化、宏观税负和税收弹性的分析，及时发现税收政策执行和税收征管中存在的问题，并有针对性地采取措施加以解决。　　（三）建立税源分类管理机制。（1）根据管理对象的不同类别和特点，按照行业（产业）、经营规模、注册类别、重点（非重点）税源、信用等级等，科学确定划分类别标准；（2）按照分类管理的思路，建立相应的税源管理组织机构，保障分类管理措施得到落实；（3）明确税源管理部门和人员的职责，按照管理员的特长和经验，合理分配征管资源配置，做到各尽所长、各尽所能；（4）健全相关配套制度，规范税收管理员日常管理行为，如个体税收分类管理办法、日常检查办法、纳税评估办法、税务执行规程、管理日志制度等；（5）推行分局（所）长直接管理重点户，其他税收管理员管住一般户的管理办法，对重点税源户实行服务责任制；（6）经常性地开展清理漏管户查户籍管理、清理漏征户查税款征收、清理发票领用查税款报缴、清理纳税人基本信息查数据质量活动，从源头上解决户籍税源疏于管理的问题；（7）依据税源管理活动的内在规律，逐步建立健全征、管、评、查各环节间的紧密衔接和良性互动机制，以*5地发挥征管活动的整体合力和效能。　　（四）建立多级监控分类评估机制。纳税评估就是根据日常税收征管中获取的纳税人的各种相关信息资料，依照《税收征管法》和实施细则，依托信息技术、手段和方法，着重在评估对象的筛选确定、评估审核资料分析、评估疑点约谈举证、评估结果认定处理、评估案件移送反馈等方面，通过信息共享和数据分析评估，解决纳税人低税申报、无税申报、虚假申报和日常管理中对纳税人管理“缺位”的问题。　　1、建立纳税评估任务机制。根据我们推行“两级评估、分类实施”管理方式的实践，在县（区）局机关内部应设立纳税评估组，从事对重点户评估、专项评估、专案评估等专业化评估，每月要至少完成5户以上有质量的评估任务；分局（所）应建立纳税评估岗，主要结合日常税源管理活动，开展简易评估，每月审核的企业户为其所管企业总户数的10%.对重点企业一年至少保证评估一次。　　2、建立纳税评估和税务稽查良性互动机制。税收分析、纳税评估、税务稽查是相互联系、相互制约的有机整体，为了防止评估中推诿扯皮现象的发生，计划统计、征收管理、税务稽查部门明确评估的分工协作。征收部门应及时、准确的将纳税人申报的资料、数据信息转给评估人员。评估人员综合运用各类信息资料和评估指标及其预警值查找异常，筛选重点评估分析对象；根据评估分析发现的问题，约谈纳税人，进行实地调查；对纳税人违反税收管理规定行为提出处理建议；该移送稽查部门的应按《评估移交稽查案件管理办法》，全部移交稽查部门，并将最后稽查结果录入计算机，反馈给纳税评估部门。　　3、建立纳税评估考核机制。考核机制是分析评价纳税评估工作质量和发现征管中存在普遍性问题的重要环节，只有形成完善的纳税评估过程考核控制，才能提高评估的质量。从评估范围、评估内容、评估方法、评估数量、评估成效等方面，设置不同档次的考核标准，以严格的考核进一步加强税收管理，提高征管质量和稽查质量。　　4、建立分类评估机制。开展日常的税收统计分析，对不同税种、不同行业的税负水平进行监测和分析，确定平均税负水平，选择重点行业，筛选纳税评估对象。以增值税异常申报、重点税源、重点行业为主，对大中型商场、建材、连锁经营等行业开展专项评估。采用人机结合、深浅结合、专业和简易相结合的评估方法，将单税种的增值税评估拓展到多税种的评估，并重点解决诸如房地产开发企业“房产热销企业屡亏”的现象，以及部分“常亏不倒”企业等突出问题，加强对与生产经营相关信息数据的评估，发现共性问题。　　（五）建立增值税未达起征点户分类监控制度。增值税起征点逐步调高后，对这一部分税源如何加强后续税源管理，做到“免税”不“免管”，给经济欠发达地区的税源监管带来了新的课题，也成为日常税收管理的主要内容和难点。我们在管理的实践中认为，应积极推行“一报二定三查”的分类管理措施，以适应起征点调高后税收管理形式的变化。实行“一报”法，就是对认定为未达起征点户，实行简并征期、简化申报办法，城区户每季度申报1次，农村户每半年申报一次，经批准可采取邮寄纳税申报方式办理纳税申报。严把“二定”关，就是严把对未达起征点户资格认定和应纳税额核定关，每半年后在期末20日内重新核定定额；必须按税收管理员调查、分局（所）审定、县（区）国税局审批的“三级审定”程序；对认定不达起征点户和定额核定结果未公示的不得执行。落实“三查”制，就是将经营额在临界点的未达起征点户列为日常监管的重点。税收管理员每月对辖区未达起征点户籍变动情况到户“重点巡查”1次；每季度对城区未达起征点户“实地核查”1次，填写调查表；每半年对农村未达起征点户“全面核查”1次。对核定定额在临界点的未达起征点户，税收管理员要重点控管，按月到户对其生产经营情况进行实地调查，达到增值税起征点以上的，重新评估调查其定额，恢复征税。　　（六）建立新型的税源管理考评体系。按照《税收管理员制度》对税收管理员的权力和责任要求，坚持客观、公正、规范、透明的原则，结合执法责任制考核和过错责任追究制、税收征管质量考核、目标管理责任制考核等，依托信息技术手段加强税源管理过程控制。从税收管理、行政执法、税务稽查、发票管理等环节，建立新型的县（区）局、分局（所）、税收管理员“三级税源管理”考评体系。坚持月考核、季兑现、年总评，加大税源管理考评力度。对因管理工作责任心差，造成税源管理严重失误，致使国家税款大量流失的，依据《税收管理员制度》及相关责任追究制度，严格追究责任，确保税源分类管理措施的落实。　　三、完善税源分类管理的配套设计　　（一）注重税收管理员素质适应性的提高。税收科学化、精细化管理的关键是管理者的素质和能力，税务人员对税收业务和相关税收政策的准确掌握和正确应用，是关系到税收“科学化、精细化”管理和分类管理向纵深发展的质量。因此，必须按照分类管理的税收管理理念，从更新税收管理知识入手，加强对税收管理员的思想政治教育和岗位技能培训，努力提高税务人员的经济税源分析能力、税收政策执行能力、重点税源分析管理监控能力、税务稽查执法能力、纳税评估能力和计算机应用管理能力，不断提高税源分类管理的质量和效率。　　（二）充分发挥现代信息技术的支撑作用。信息化是提高税源分类管理水平的有效手段，可以为精细化管理提供有力的支持和保障。各级税务部门要从信息技术手段的应用上加大投入力度，组织专业技术人员分析研究税源管理中信息技术应用上的薄弱环节，建立分类管理信息技术依托平台，推进信息技术创新，完善信息化管理机制。注重发挥“人机结合”的保障作用，处理好应用计算机技术与发挥人的主观能动性的关系，提高税源分类管理活动中信息技术应用程度。　　（三）建立税源分类管理长效机制。加强对本地区税源分类管理的调查研究、统筹与协调，充分发挥计统、征管、税政、稽查等部门在加强税源管理中的作用，针对税源分类管理中的重点和难点问题，既要保持行之有效的传统做法，又要创新管理理念和管理手段，不断建立税收经济分析、税源户籍管理、各税种综合信息管理分析，深化纳税评估工作、落实税收管理员制度、增值税专用发票和普通发票的信息比对和日常检查等管理环节的长效协调机制，促进税源分类管理制度化。　　（四）探索推行税收管理员能级管理。能级管理是对税收管理员的知识素质、业务水平、操作技能、工作实绩进行综合评价，结合工作岗位决定其使用和待遇的一种管理制度。把能级管理制度引入税源分类管理机制十分必要。税源管理部门根据《能级管理办法》，以及税收管理员承担的税源分类管理责任、管理范围、管理成效，通过严格考评确定能级等次和工资待遇，打破“只罚不奖”，“干多干少、干好干坏一个样”的平均主义，充分调动税收管理员的主动性、责任性和创造性。　　作者单位：甘肃省天水市国家税务局 税收，是国民经济最为重要的调节器，随着经济的发展，税收法律愈发繁杂，税收调整愈发频繁，作为企业财务人员，掌握着企业的税收命脉，迫切需要综合的税务管理能力，加入税务经理专修班，掌握税务实务、税务筹划、税务稽查、税务行政复议，拓宽税务处理软技能，成为优秀的财会人。