关于扩大税务听证程序适用范围的思考来源：湖北地税作者：曹院林日期：2008-05-09字号[ 大 中 小 ] 　　自1996年出台的《行政处罚法》引入行政听证程序以来，税务行政听证作为一项制度已在税收征管领域运行了十多年。其间，不乏纳税人运用税务听证程序维护自身合法权利的事实。但总体上讲，我国现行的税务听证保护功能弱化。究其原因，主要是因为税务听证制度适用的范围太窄，仅仅适用于部分税务行政处罚行为。听证制度作为事前救济方式，应该在税务立法、税务行政许可、税务执法、税务决策中广泛应用，以提高税务行政执法透明化、规范化和科学化程度，进而达到保证行政权力沿着法制的轨道运行，提高政府公信力，维护社会的公平与和谐发展。　　一、普遍推行税务听证程序的重要意义　　“听取当事人的意见”是英美法律追求自然公正原则的重要体现，其目的是为了给当事人充分的辩护权。建立并完善税务行政听证制度对于保障纳税人权利、实现社会公正、保证依法治税都有着十分重要的作用和意义。　　一是保障纳税人权利的重要途径　　长期以来，我国对纳税人权利保护问题关注不够，在我国的税收立法和实践中，纳税人都以“纳税义务人”的身份出现，而忽略了其权利人身份。这是造成我国纳税人权利意识缺乏的主要原因之一。只有确立纳税人在纳税活动中的独立人格和地位，保障纳税人权利才能依法实现。与纳税相关的切身利益的提高，无疑增强了纳税人意识的核心——即对税法的认同和遵从，使纳税人真切感受到其权利得到政府和社会的尊重和保护。对纳税人而言，听证制度的实施是公民参政权在税收行政领域的体现，对进一步激发他们的民主权利意识，融洽征纳关系，进而提高其参与能力和参与水平具有重要推动作用。　　二是保证社会公正的内在需要　　从整个社会角度讲，纳税人通过听证程序参与行政行为，使其直接与行政主体对话，协商解决利益冲突，使行政行为公开化，有助于实现社会公正，促进社会的进步、和谐。世贸组织是高度透明的国际组织，其规则主要就是行政法规则，其基本原则之一就是透明度原则。社会主义市场经济需要建立公正、透明的市场制度，排除政府对市场的不当干预，保证公平竞争。让纳税人通过听证参与行政过程有利于构建公开透明型政府，也符合市场经济的客观要求。　　三是实现依法治税的本质要求　　在执法中服务是优化纳税服务的重要内容，既要依法治税，又要以诚待人、以理服人。而听证恰好是一种人性化的管理措施。通过听证可以了解到很多平时很难发现的个性或共性问题，一则可以检验、发现执法中的疏漏和不妥之处，以便及时采取补救措施；二则可以将税收管理情况的来龙去脉置于所有参加人的监督之下，既能促进税管员改进管理和服务，又能有效防范和杜绝执法不公、为税不廉等行为的发生。从本质上看，听证作为一种程序性制度，能够有效防止各种人治的因素，如领导指示、主观随意性等等。　　二、税务听证程序适用范围的现状　　目前我国税务部门的听证适用范围包括两方面，一是税务行政处罚听证，二是税务行政许可听证。前者主要法律依据有《行政处罚法》和《税务行政处罚听证程序实施办法（试行）》，后者主要法律依据为《行政许可法》和《国家税务总局关于实施税务行政许可若干问题的通知》。但随着我国经济社会的快速发展，《税务行政处罚听证程序实施办法（试行）》中关于税务听证适用范围的内容显然已落后于行政法治和社会公平发展的要求。笔者认为，就税务实践来说，税务行政听证制度存在以下问题：　　（一）听证范围较窄，政府立法初衷难以体现　　学术界普遍认为，听证程序在我国的正式建立，标志着我国行政程序法制建设取得了一个质的飞跃。但是，我国听证程序适用范围太窄，听证制度很难发挥像其在发达国家行政程序法中的核心地位作用。听证是保障税务行政管理相对人权益的一项重要制度，按理应当将最严厉的处罚行为全部纳入听证范围之内，否则就会失去听证制度设立的意义。从笔者对全省各级地税机关了解的情况看，税务行政听证只有极少的地方举行过，许多干部对“听证”是什么都不了解，可以说听证制度的执行基本处于“真空地带”。究其原因，主要是税务听证范围过窄、实用性不强。　　（二）纳税人对听证的认知程度不够　　听证有利于维护公民、法人或者其他组织的合法权益。但在工作实践中纳税人不太愿意提起听证程序。笔者分析原因有二：一是纳税人对听证程序不了解，或者说，对听证本身不了解，担心听证可能导致与税务机关的矛盾激化，对自己造成不利影响；二是纳税人对税务听证的认知程度不够，没有真正认识到税务听证在保证税务执法质量，维护自身合法权益方面的重要作用。　　三、扩大我国税务听证适用范围的思考　　当前，有关学者和理论界对听证程序的适用范围主要有两个方面的观点：一是听证制度作为行政法的核心制度之一，对当事人重要权益发生影响的行政行为，均应适用听证制度。二是考虑成本与效益的关系，听证制度应限于当前行政处罚法规定的范围内。英国行政法学家威廉？韦德说：“听证权之所以是一项普遍原则的理由之一是授予这种权利不会有什么害处。例外越少，行政官员就会越快地领会到这是永远不能否认或忽视的。”因此，笔者比较同意*9种观点，认为应扩大行政法中听证制度的适用范围。适用范围具体而言，主要从以下几个方面扩大：　　（一）税务决策方面　　个人所得税工薪所得费用减除标准立法听证会是全国人大及其常委会立法中举行的首次听证会，也是全国人大及其常委会工作历史上的*9次听证会。作为我国*6立法机关的首次立法听证，使个人所得税法的修改具有里程碑意义，它表明我国立法进程中民主程度的进一步增强，标志着民主立法跨入一个全新阶段。这也是我国的税务立法从行政立法主导型向民主法治主导型转化过程中迈出的具有重要历史意义的一步。在具体的税务工作实践中，笔者认为，税务机关在制定行政规范化文件时对有些方面应进行听证。如：税种的开征、停征、减征、税收优惠等方面，对税收定额的调整、征收方式的确定等涉及特定纳税人利益的税收决策行为。采取各种形式，广泛听取纳税人及社会各界意见和建议，有助于避免税收决策上的盲目性和随意性，避免对整个税制建设和宏观经济调控产生不良影响。　　（二）税务行政许可方面　　国家税务总局在《关于实施税务行政许可若干问题的通知》中规定了应当举行听证的适用范围，即法律、法规、规章规定实施税务行政许可应当听证的事项；税务机关认为需要听证的其他涉及公共利益的许可事项；税务行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的事项。但这三项只是原则性的规定，可操作性不强。笔者认为，应对听证制度在行政许可方面的适用对象予以具体化，如在出口退税、收缴发票和停止发售发票等方面加以明确细化的规定。另外，税务行政许可听证程序主要由税务机关自由裁量启动，没有规定纳税人对行政许可不服可以提出听证要求，这种规定不利于保护纳税人的权利。笔者认为，结合税务工作实践，应从法律层面赋予纳税人对行政许可不服申请听证的权利。　　（三）税务执法方面　　1.设立税务行政复议听证程序。根据《税务行政复议法》第二十二条规定，税务行政复议审理以书面审查为原则，必要时行政复议机关可以听取意见。在实际工作中，建议设立税务行政复议的听证程序，规定具体的条件、程序等，允许双方互相对质、自由辩论，使税务管理相对人有机会了解、参与税务行政复议活动，对整个复议活动进行监督，从而使税务行政复议由公开走向公正。　　2.设立税务行政处罚听证程序。《税务听证实施办法》第三条规定：“税务机关对公民作出2000元以上罚款或者对法人或者对其他组织作出1万元以上罚款的行政处罚之前，……并告知有要求举行听证的权利。”由此可见，税务行政处罚听证范围仅限于较大数额的罚款。根据国家税务总局《税务行政复议规则（暂行）》第八条第五款规定，税务行政处罚有罚款、没收财物和违法所得、停止出口退税权三种类型。“停止出口退税权”、“没收财物和违法所得”等行政处罚要比单纯罚款的处罚更为严厉。扣缴银行存款、依法拍卖或者变卖商品、货物或者其他财产的税收强制执行措施也是对纳税人利益影响重大的行政行为。笔者认为，应该扩大听证的适用范围，将没收财物和违法所得、停止出口退税权、扣缴银行存款，依法拍卖或者变卖商品、货物或者其他财产的税收强制执行措施纳入听证程序范围。　　3.设立敏感行业税收政策听证程序。对社会影响较大的敏感行业，如出租车、下岗职工再就业、餐饮等行业应定期召开税收政策听证会，听取他们对税收政策方面的意见和建议。这样既能够广泛地保障纳税人合法权益，又能够增强税收征管效果，同时还能够增进征纳和谐，营造良好的工作环境。