社会保险费税式管理面临的问题及对策

社会保险费税式管理面临的问题及对策来源：湖北地税作者：郑宏日期：2008-05-09字号[ 大 中 小 ] 　　所谓社会保险费税式管理，就是地税部门在征收社会保险费的过程中，借鉴税收管理的成功经验，按照税收管理的模式对社会保险费进行征收管理，从而促进社会保险费征收管理的规范化、制度化、精细化。　　自2001年7月1日湖北省政府决定将社会保险费交由地税部门征收以来，省地税局积极推行税式管理，把社会保险费纳入税收管理的总体框架，与税收一道同征、同管、同查、同考核，进一步增强了地税部门社会保险费征缴的主动性，有效地促进了社会保险费的高速增长。目前，社会保险费每年增长幅度都在20 %以上，征缴率达95%以上，累计征收社会保险费突破1000亿元大关，为构建和谐湖北做出了应有的贡献。实践证明，社会保险费税式管理是促进社会保险费征收管理的有效管理方式。　　但是由于现行社会保险费征缴体制的限制，还没有完全摆脱代征的思维，优势还不能进一步显现出来，制约了社会保险费的扩面。同时，由于社会保险费税式管理还是一个新生事物，对其规范化管理需要一个过程，还需要在实践中不断地探索其征缴管理的规律。各级地税机关要在实际工作中不断把握社会保险费征缴管理的规律性，增强工作的主动性，切实履行职责，努力促进社会保险费征缴的规范化、制度化、精细化。本文拟从社会保险费税式管理与税收管理的相同点与不同点两方面，结合当前的征缴体制分析社会保险费税式管理面临的问题，进而探求相应的对策，以促进社会保险费征缴。　　一、社会保险费税式管理与税收管理的相同点与不同点　　从严格意义上来讲，除了管理对象的不同外，社会保险费税式管理与税收管理应该是一致的。但是在现有的征缴体制下，社会保险费税式管理与税收管理还存在很多区别。　　（一）两者都具有强制性、固定性，但社会保险费具有有偿性、法定性、保障性、互济性、福利性、社会性，要登记个人账户，而税收不具有这些性质。虽然税收也是取之于民，用之于民，但它不是直接地返还给个人，不需要登记个人账户。　　（二）征收主体都是地税机关，但税收是全责征收，地税机关既是征收主体，又是执法主体，从税务登记、纳税申报、缴纳、检查都由税务机关全权负责；而社会保险费的征管不是全职征收，将核定职能与征收职能人为地分开，核定由社保经办机构负责，税务机关只是征收主体，不是执法主体。虽然赋予了地税部门的社会保险费检查权，但对核定偏低的缴费人无直接处理权，而是要反馈给社保经办机构，由其重新核定后，再由地税机关按重新核定的数据征收。　　（三）纳税人、缴费人在管理过程中的主体地位不同。在税收管理中，纳税人自主申报，并对申报结果承担法律责任。而社会保险费并没有实行自主申报，虽然规定缴费单位按月向社保经办机构申报应缴纳的社会保险费，但在实际工作中主要还是以社保经办机构核定为主，若缴费单位不如实申报而经社保经办机构核定后少缴纳社会保险费的，按现行的社会保险费制度，缴费人并不承担相应的法律责任。　　（四）两者强制程度不同。虽然两者的征收都具有强制性，但税收的强制性更强，不仅对未缴税款可以加收滞纳金，采取强制执行手段，而且对其未按期申报、偷税、抗税、骗税等违法行为进行处罚，严重的还要移送司法机关。对社会保险费只能对其未缴部分征收滞纳金或采取强制执行手段但不能对其进行处罚，而对缴费人瞒报工资基数从而少核定缴纳社会保险费等问题，地税机关只能反馈给社保经办机构，由社保经办机构重新核定，缴费人的违法成本低。　　（五）考核的内容不同。税收管理考核涉及七率即登记率、申报率、入库率、滞纳金加收率、欠税增减率、申报准确率、处罚率，几乎包括了税收管理的各个环节，而社会保险费只考核征缴率，只对征缴环节进行考核。　　正是由于这些区别，使得社会保险费税式管理有别于税收管理，在实际运行中还面临着一些新的问题，需要我们在工作中把握这些差别，以更好地促进社会保险费的征管。　　二、社会保险费税式管理面临的问题　　（一）执法依据不足。税务机关征收社保费的主要依据是《社会保险费代征暂行条例》和地方行政性法规，没有一部真正意义上的社会保险费征缴法律，立法层次不高，法律效力低，现实中难以操作，不能适应社会保险费征缴工作的需要。而且现行的行政法规对税务机关征收社会保险费授权不完整，将核定权与征收权人为割裂，造成征收主体与执法主体的不统一。税务机关征收社会保险费缺少相应的执法手段，除了对延迟缴费的加收滞纳金，对恶意拖欠的行为，税务机关可以实施强制执行措施外，对虚报工资基数少缴社会保险费的行为无权进行处理。在征收程序上，社保费的征收计划和缓缴审批都由劳动部门认定，税务部门属于“代征”角色，难以做到依法征收。由于各方面的限制和定位上的模糊，社保费征收上的许多实际问题很难解决，严重制约了地税机关自身征管优势的发挥，减弱了征缴力度。　　（二）社会保险费扩面的主动性不够。党的十七大报告在描绘2020年全面建设小康社会规划目标时，就社会保障体系提出的目标是：“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障。”我国目前约有7.8亿劳动人口，可是截至2007年底，覆盖面*5的养老保险也只有1.9亿多人参加，医疗保险和工伤保险的覆盖人数分别为1.7亿和1.1亿。这就意味着，未来12年间，每年至少要解决三四千万人的参保问题，才能保障2020年“基本建成”城乡覆盖的社会保障网。具体到湖北，2007年底湖北省总人口有6070万人，全省养老保险参保人数仅885万人，医疗保险参保人员仅有645万人，与实现目标相差甚远，形势严峻。因此，对社会保险费扩面征缴是征管部门的一个现实而迫切的任务。但是由于现行的社会保险费征缴体制的制约，地税机关只能被动地按照劳动部门的核定进行征收，而对那些应参保而未参保的单位和个人，由于没有相应的执法手段而无法直接从事扩面征缴工作，只能充当“配角”。另一方面，虽然各级地税机关将扩面征缴工作进行了安排布置，由于没有具体的考核指标，缺乏内在的激励机制，从而使得参与社保扩面征缴工作的积极性不够。　　（三）社会保险费检查效果不明显。《社会保险费征缴暂行条例》和《湖北省社会保险费征缴管理办法》都赋予了税务机关征收社会保险费的检查权，省局也要求各级地税机关在进行纳税检查时必须检查社会保险费，在税务处理决定书上必须有关于社会保险费的检查情况。但是按照现行的社会保险费征缴制度，对企业的参保登记和计费工资基数审核的管理仍由劳动部门负责，税务部门发现企业单位和人员未办理参保登记，以及缴费单位计费工资基数申报不实费源流失严重等问题，只能转告劳动部门，由劳动部门处理，而无权加以纠正，税务部门强有力的征收手段受到体制约束，不能得到充分发挥。劳动部门由于受人力、手段等条件限制，许多问题很难落实整改，地税、劳动部门之间常常出现工作脱节现象，使漏保、漏报等问题不能得到有效解决。因而在实际工作中，往往只能检查缴费人是否按社保经办机构核定的数据按时缴纳，对部分缴费人缴费基数偏低的现象由于无权处理，往往视而不见，很难有效地遏制瞒报缴费基数而少缴社会保险费的现象。这就使得检查效果大打折扣，税务检查的优势难以有效体现出来。　　（四）公民缴费参保的积极性不高。我国的社会保险制度起步较晚，交由地税部门征收的时间更短，公民缴纳社会保险费的意识还不高。一方面企业和个人出于眼前利益的考虑，联手瞒报职工人数，低报缴费工资总额，特别是逃缴瞒报失业保险费工资基数，偷逃社会保险缴费。湖北省地税局曾于2006年5月选择黄冈、襄樊、宜昌三市的43户有代表性的企业进行社会保险费稽查试点，发现社会保险费缴费基数核定不实的问题比较突出，劳动部门核定的缴费基数合计还不到实发工资的70%.另一方面，由于我国现行的社会保险制度统筹层次低，不能够随着劳动关系的转移而转移，不能够适应当前劳动力跨省流动的趋势，从而也降低了这部分缴费人缴费积极性。而劳动部门由于信息不对称，无法了解企业的实际工资情况，核定的工资基数往往低于企业发放的实际工资，从而导致社会保险费流失比较严重。　　（五）现有的征管手段不能完全满足需要。我国目前的税收征收模式是“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，强化征管，重点稽查”的征管模式，办税大厅是缴纳税费的主要场所。社保费交由地税征收后，也主要集中大厅征收，这在移交的初始阶段，缴费人还比较少的情况下，办税大厅还能够承受工作压力。随着经济的发展，灵活就业人员越来越多，个人缴费数量迅速增长，由于灵活就业人员缴费主要集中在年底，在个别地方出现了缴费排长队、甚至需要警察维持秩序的情况。办税大厅面临的压力越来越大，已经不能满足形势发展的需要。随着城镇居民医疗保险费的全面铺开，现有的技术手段越发显得落后，各地的征收机关将面临更大的压力，迫切需要新的征管手段以适应工作的需要。　　三、对策　　（一）尽快出台《社会保险法》，理顺社保征管体制。当前我国开征社保税的条件还不成熟，通过制订《社会保险法》，将社会保险以法律的形式固定下来，对于完善社会保险制度，理顺社会保险征管体制具有重要意义。在《社会保险法》中应当明确地税机关全责征收职能，建立缴费人自主申报制度，完善相关的法律责任。这样既可以增强税务机关开展扩面征缴工作的主动性和责任性，又可以增强缴费人依法参保、自觉申报缴纳社会保险费的责任和意识，强化社会保险费足额征收，减少社会保险费的流失。　　（二）加强社会保险费征缴的宣传，提高缴费人自觉缴费的遵从度。我国从1991年开始把每年的四月份作为税法宣传月，大张旗鼓地宣传税法，对提高纳税人的税法遵从度起到了很大的促进作用。各级税务机关应借鉴税收宣传的经验和作法，把社会保险费的征缴作为税法宣传的一个内容，采取行之有效、生动活泼的宣传形式，在税法宣传月和日常的宣传工作中进行同步宣传，以不断提高公民依法缴纳社会保险费的意识，提高参保积极性，营造全社会理解和支持税务机关征缴社会保险费的良好氛围。　　（三）推行税收一体化管理。当前推行社会保险费税式管理，虽然实行了税费同征同管，但这只是要求税收管理员在税收管理工作中对两项工作同时开展，不再组织专门的人员从事社会保险费征收管理，这并不是真正意义上的一体化管理。这里所说的一体化管理是指将社会保险费与个人所得税、企业所得税等税收一同申报缴纳。根据我国现行有关税法的规定，按国家规定缴纳的社会保险费可以在税前扣除，这种联系为两者的一体化管理提供了便利。比如从2008年1月1日起施行的新企业所得税法及其实施条例规定：“企业依照国务院有关主管部门或省级人民政府规定的范围和标准为职工缴纳的基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等基本社会保险费和住房公积金，准予扣除。”个人所得税法及其实施条例规定：“单位按规定为个人缴付的基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费，免征个人所得税；个人按规定缴付的基本养老保险费、基本医疗保险费和失业保险费，可以从个人应税所得额中扣除。”另一方面，当前各级税务机关正在推行个人所得税全员全额申报，也为税费一体化管理提供了技术条件。同时根据有关规定，享受安置残疾人就业税收优惠政策时，要注重审核企业参保和缴费情况，把企业依法参保和缴费情况作为享受税收优惠政策的前提条件之一，对不符合条件的企业一律不得给予享受税收优惠政策。通过税费一体化管理，可以有效地加强税费源的管理，防止相关税收与社会保险费的流失，可谓一举两得。　　（四）加强信息化建设。特别是要尽快建立参保人员数据库和费源管理基础信息体系，积极推进与社保、财政、银行、国库等相关部门的信息共享，促进征管基础数据体系的真实性、可靠性，为税务机关全额、全面核定征收奠定坚实的基础，为社会各界的监督提供充分的依据。同时，还要在税务机关内部完善管理职能，整合业务流程，加强核、征、管、查之间的协调配合，形成核定、征收、稽查既分工负责又紧密衔接的工作机制。要将社会保险费的信息化纳入金税三期工程建设，将社会保险费管理与税收管理相融合，尤其是与企业所得税和个人所得税相融合。　　（五）职能重组，流程再造，优化缴费服务。现行的社会保险费征缴流程是，缴费人向社保经办机构申报，由社保经办机构核定其应缴社会保险费，社保经办机构定期把核定情况向主管地税机关传递，缴费人按照社保经办机构核定数额向主管地税机关申报缴纳社会保险费，然后再到社保经办机构登记个人账户，为缴一笔社会保险费，缴费人要在劳动部门和地税部门之间往返几个来回，不仅不利于社会保险费的征收，也增加了缴费人的负担。职能重组就是让劳动部门从社会保险费的核定工作中脱离出来，专门对企业进行劳动关系的建立和社会保险关系的建立及养老保险待遇的计算发放，而地税部门则根据社会保险关系的建立情况全面负责社会保险费的缴费登记、申报缴费、管理与检查，并及时向劳动部门反馈缴费人申报、缴纳情况。流程再造就是要以为缴费人服务为导向，使整个缴费程序更加方便缴费人缴费，努力降低缴费人负担。缴费人在社保经办机构办理社保登记后，直接向主管地税机关申报缴纳社会保险费，由税务机关向劳动部门传递经审核的申报缴纳的数据，社保经办机构据以登记。有条件的地方可以推行刷卡缴费，办理社会保险费缴费一卡通，缴费人到税务机关缴费后，可以直接在网上或缴费大厅的查询系统查询个人账户记录，不必再到社保经办机构登记个人信息。　　作者单位：房县地方税务局