新形势下对“两权”监督的对策和建议

新形势下对“两权”监督的对策和建议来源：江苏国税网作者：陈昌干 沈中权日期：2008-05-29字号[ 大 中 小 ] 　　随着社会主义市场经济体制的建立和完善，特别是我国加入WTO后，税务工作的经济基础、物质基础、技术条件、执法手段等等，都发生了很大变化，对“两权”（税收执法权和行政管理权，下同）监督提出新的要求。“两权”监督如何适应对新形势、寻找新的突破、取得新成效，是当前各级税务机关尤其是领导干部必须认真思考和妥善解决的一个重要问题。　　一、必须突破传统定式，创新“两权”监督的方式和方法　　在新的历史条件下，“两权”监督必须在原有的基础实现全方位的升级换代，才能保证税务工作有序、高效的开展。　　（一）在环节上，必须关口前移，由事后监督向过程控制转变。在当前的“两权”监督实践中，更多的是体现在权力行使后的检查、案件暴露后的查处，监督已变成事实上的“最后一道防线”，有“亡羊补牢”之嫌，虽“尤为未晚”，但一定程度上背离了“两权”监督的初衷，影响了监督的效能。从“两权”的字面上理解，有“监视”的含义，应该是实时的、过程性的。因而全面加强“两权”监督，必须引入系统论和过程控制论，将监督的最初关口前移到权力行使的起点，并对“两权”的行使进行全过程管理、监控和制约，从源头上控制腐败和不规范行为的产生、发展和蔓延。即从立法阶段引入监督机制，把监督贯穿于立法、执法、司法的始终。　　（二）在目标上，必须着眼长远，由治标为主向标本兼治转变。在当前的工作实践中，税务纪监、法制人员就像救火队员，哪里出现问题就扑向哪里。表面上看，问题的解决了，但隐患还存在，根本无法预测和控制下一次“火警”的发生。因此，我们必须在总结实践经验的基础上，拿出治本措施，努力创造一个不想、不愿、不能、也不敢违纪违章的机制，从根本上解决问题。　　（三）在重心上，必须突破框框，由查办案件向预防纠偏转变。查办案件、处理人只是实施监督的重要手段，而不是最终目的。监督的最主要目的是预防腐败和不规范行为的发生，是爱护干部和保护干部。因此，强化“两权”监督，必须转变过去那种以查案多少、大小论英雄的做法，大力度加强对“两权”行使的过程监督，及时发现苗头性、倾向性问题，在权力行使越出正常轨道前就加以制止和纠正，形成“想腐败也腐败不了、想违法也违法不了”的外部监督环境。　　（四）在方式上，必须开拓思维，由单纯内部监督向全方位监督转变。税务机关内部纪监、法规等部门的监督对于预防腐败和职务犯罪方面起到了重要作用，但其接触面窄、专业性不强等局限也很明显。加强“两权”监督必须引入地方纪检监察部门的监督，提高监督的深度；必须引入纳税人监督，扩大监督的广度；必须推行政务公开，引入社会监督，增强监督的透明度。随着我县集中征收、分类管理、一级稽查征管改革试点的实施，建立起权力分布合理、职责分明、权责一致、运行规范、公平透明的监督体系，进一步规范执法行为和行政行为已成为大家的共识，一些不适应新形势要求的体制、机构等将要改进，税收工作的环境将大大改观，通过改革要做到办税秩序、办税制度、纳税定额、纳税程序、滞纳处罚等各个环节的公开，那些人违反了规定，哪一程序出现了问题，都要追究相关责任。同时还要加强与有关部门的联系，自觉接受地方党委、人大政协等部门的横向监督，聘请社会各界人士、纳税户为义务监督员，从而形成自上而下、自下而上、系统内外、税企结合的监督网络。真正做到有章可循、有法可依，形成国家法律、行政法规和规章制度并举、相互衔接，成龙配套，覆盖全面的监督规范网络。　　二、必须从深化改革入手，形成“两权”监督的有效机制　　立足行业特点和实际情况，抓住“两权”监督的切入点和关键处，努力在机制上寻找突破口，加大从源头上预防和治理腐败的力度。对于税务系统来说，就必须进一步深化改革，从机制上规范和制约税收执法权和行政管理权，堵塞管理上的漏洞，扼制执法上的随意性，将“暗箱操作”转为“阳光工程”，铲除滋生腐败的土壤和条件。　　（一）、深化税收征管改革，建立对执法权的制约机制。坚持以税收信息化建设为依托，进行征管、机构、人事制度相结合的综合改革，从机制上分解、上收、制约税收执法权。实现税收征管的“信息化和专业化”，完善征管与稽查外分的运行机制，积极探索征收、管理和稽查三分离的运行机制。一是改革和完善税收征管模式，形成对税收执法权的权力分解和制衡机制？通过新一轮的征管改革，对税收执法权进行科学的业务重组，按照互不交叉的原则，分离征收，管理和检查三项专业职能，做到专业分工，职责到人，建立起一个科学、严密、高效的岗责监督制约和协同体系，既发挥各岗位间的协同和整合作用，以形成整体合力，又在各岗位间形成有效的权力分解和制衡机制。在税收征管上，修订完善征管业务操作规程，制定各环节岗位职责，按照管税环节不征税，征税环节不查税的工作格局，建立起互相连接，环环紧扣的工作机制；在税务稽查上，实行选案、检查、审理、执行“四权”分离，形成选案不查案，查案不审案，审案不定案，定案不执行的工作链条，各环节之间各司其职，相互监督，相互制约。二是依托税收征管信息化，形成对税收执法权人机结合的监控机制。用现代信息技术手段实现对“两权”的监督制约。通过建立一个平台（统一规范的应用系统平台）、两级处理（总局和省局高度集中处理信息）、三个覆盖（所有税种、所有工作环节、国地税并与有关部门联网）、四个系统（征管业务、行政管理，外部信息。决策支持）“一体化”的税收征管信息系统，实现“对操作行为的技术锁定，对整个征纳活动的适时监控”科技加管理，“人管机器”，“机器管人”，最终实现人机的a1结合，杜绝和防止执法上的随意性和税收违法违纪现象的发生。三是规范纳税服务，形成较为完备的外部监督机制。坚持文明办税“十公开”，进一步建立健全包括政务公开、限时服务、首问责任、挂牌上岗以及文明礼貌在内的服务规范和服务质量考核评价体系，通过建立功能齐全的办税服务厅、开通地税网站、税务电话呼叫中心实现纳税服务的社会化和亲和化；通过推行以电子申报为代表的多元化的纳税申报缴库方式，以方便纳税人；通过实行稽查案件复查。重大税收案件集体讨论定案，为纳税人营造一个公平的纳税环境。通过建立纳税评估制度，对纳税人的诚信纳税进行提醒和预警等等。总之通过不断拓展税收服务领域，实行规范化、标准化的服务，不断增强税收工作的透明度和公正性，自觉接受纳税人的评判和监督，以形成多视觉、宽渠道的外部监督制约机制。　　（二）、推行行政管理改革，建立对行政管理权的制约机制。实行决策权与执行权分离，重大问题集体决策，健全审批程序，一是建立健全透明、公开的财务管理机制，凡是大项资产购置、大额经费支出，一律经过党组会或局长办公会集体讨论；银行帐户的开设和使用，统一由各级税务机关的计财部门扎口管理和使用；所有预算外收入统一纳入计财部门管理和核算，杜绝“小金库”；系统财务收支统一由局计财部门管理和核算，基层分局实行报帐制。以切实加强对财务收支的全过程的管理和监督。二是严格执行政府采购制和基建招投标制。对基建项目、服装制作、票证印刷、设备及大宗物品购置等，一律实行公开招标、政府采购。加强事前、事中、事后各环节的管理与监督。三是引入市场机制，实行后勤保障和技术保障的社会化改革。对办公大楼、职工食堂等后勤管理、对计算机应用和开发的技术支持等，按照市场化运作方式，引进专门力量，实行管理，铲除容易滋生腐败的土壤和条件，以加强对后勤保障和技术保障环节的监督制约。　　（三）、深化干部人事制度改革，建立对用人权的制约机制。坚持干部人事管理上的民主、公开、竞争，按程序办事，集体讨论决定，从机制上解决人事工作权力过于集中和“一把手”说了算的问题。推行民主推荐、竞争上岗、任前公示、试用聘用制等改革措施，建立富有生机与活力的竞争激励机制，不仅有利于促进税务干部素质的提高，同时也强化了对人事管理权的监督制约。实行能级与岗位的匹配，同时结合按能上岗，实行干部双向选择，增强干部管理上的民主化程度。　　三、必须从制度建设入手，构建“两权”监督有序运行平台。　　开展“两权”监督制约重在制度建设。要建立规范，系统、科学的“两权”运行机制，必须要有严格。切实可行的制度作保障、加强制度建设必须将业务规程的原则性规定与其相关的具体工作结合起来，针对“两权”运行中出现的新问题，围绕容易产生腐败行为的关键岗位和薄弱环节，制定若干配套制度，形成执法有据，操作有序，过程监控、责任追究的“两权”监督制约体系。强化监督检查，狠抓制度落实，以减少和预防滥用权力问题的发生。　　（一）、强化权力运行程序的制度建设。根据各部门行使“两权”的职权范围和“两权”运行各环节的主要职责，建立健全税收执法责任制度和岗位责任制度，重点强化权力运行程序的完备、规范，使程序成为不正之风不可逾越的屏障，在权力法定的前提下，建立相关的操作规范和运行规则，以实现权力运行的程序化，规范化和制度化，扼制执法上的随意性。　　（二）、强化权力运行重点环节的制度建设。本着“全面监督，突出重点”的原则，针对“两权”运行面广量大的特点，我们认为，监督管理的重点应是容易发生问题的部位和环节，这也是制度建设的重点。在税款征收环节，监督的重点是征收方式的确定是否经集体研究、税款是否足额入库；在税收管理环节，监督的重点是有无漏征漏管、纳税人申报不实有无采取措施，税收定额是否公平、公正、公开，票证领用缴销是否符合规定，减免税的审批是否越权或违规；在税务稽查环节，监督的重点是防止人情选案，查案、审理程序是否合法，处罚是否到位；在人事管理环节，监督的重点是干部任免，调配、交流等是否按规定程序办理；在财务管理环节，监督的重点是管理制度是否健全，较大的财务支出、物资处理是否集体研究，大宗物品采购、基建工程是否进行招投标等。通过对这些重点环节监督制度的建议，进一步规范和约束行政行为，有效地扼制为政不廉现象的产生。　　（三）、注重对制度建设可行性的把握。制度要简便易行有针对性，具体明确可为和不可为要有实用性；力求使“两权”运行权限法定化、责任明细化、程序分开化，行为规范化。通过加强教育，狠抓落实检查，使制度规定能成为税务干部的日常行为规则。　　强化对“两权”监督制约既是税务系统从源头上预防和治理腐败的治本之举，又是融会贯通地做好依法治税，从严冶队、科技加管理三篇文章的重要内容和重要保障，本文认为，在新形势下强化对“两权”的监督制约，必须突破传统定式，以创新“两权”的方式和方法监督为目标，深化改革入手，形成“两权监督”的有效机制，以制度建设为核心，构建“两权”监督的有序运行平台，建立健全执法有依据、操作有程序、过程有监控、责任有追究的“两权”监督制约机制，促进干部队伍建设和依法治税水平的不断提高。　　作者单位：阜宁县地方税务局