浅议税务机关如何应对增值税转型改革带来的挑战

浅议税务机关如何应对增值税转型改革带来的挑战来源：山东税务作者：杨金亮日期：2009-04-28字号[ 大 中 小 ] 　　增值税转型改革作为当前实施积极财政政策的重要组成部分，对于鼓励投资和扩大内需，促进企业技术进步、产业结构调整和经济增长方式的转变，有着积极的现实意义，但同时也对税务机关加强税收管理带来不小的挑战。正确认识并分析增值税转型带来的挑战，对于税务部门做好下一步的工作具有现实意义。　　一、增值税转型改革的基本内容及背景　　（一）基本内容　　一是允许抵扣固定资产进项税额。为减轻企业负担，修订后的增值税条例删除了有关不得抵扣购进固定资产（指机器设备，下同）的进项税额的规定，允许纳税人抵扣购进固定资产的进项税额，实现增值税由生产型向消费型的转换。　　二是为堵塞因转型可能会带来的一些税收漏洞，修订后的增值税条例规定，与企业技术更新无关且容易混为个人消费的自用消费品（小汽车、游艇）所含的进项税额，不得予以抵扣。　　三是降低小规模纳税人的征收率。修订前小规模纳税人的征收率为4%和6%.为了平衡小规模纳税人与一般纳税人之间的税负水平，同时考虑到现实经济活动中，小规模纳税人混业经营十分普遍，实际征管中难以明确划分工业和商业小规模纳税人，因此修订后的增值税条例对小规模纳税人不再设置工业和商业两档征收率，将征收率统一降至3%.　　四是将一些现行增值税政策体现到修订后的条例中。主要是补充了有关农产品和运输费用扣除率、对增值税一般纳税人进行资格认定等规定，取消了已不再执行的对来料加工、来料装配和补偿贸易所需进口设备的免税规定。　　五是根据税收征管实践，为了方便纳税人纳税申报，提高纳税服务水平，缓解征收大厅的申报压力，将纳税申报期限从10日延长至15日。明确了对境外纳税人如何确定扣缴义务人、扣缴义务发生时间、扣缴地点和扣缴期限的规定。　　（二）出台背景　　（1）国内方面　　现行增值税条例对于保障财政收入、调控国民经济发展发挥了积极作用，但现行增值税条例实行的是生产型增值税，不允许企业抵扣购进固定资产的进项税额，存在重复征税问题，制约了企业技术改进的积极性；同时，现行增值税条例将增值税纳税人区分一般纳税人和小规模纳税人，使得小规模纳税人税负相对较重，不利于普通劳动者的就业。进一步来说，生产型增值税同样不利于中小高新技术企业的发展，抑制其设备更新和技术进步冲动。随着这些年来经济社会环境的发展变化，各界要求增值税由生产型向消费型转变的呼声很高。党的十六届三中全会明确提出适时实施增值税转型改革，“十一五规划”明确在十一五期间完成这一改革。自2004年7月1日起，经国务院批准，东北、中部等部分地区已先后进行改革试点，取得了成功经验。为了进一步消除重复征税因素，降低企业设备投资的税收负担，鼓励企业技术进步和促进产业结构调整，有必要尽快在全国推开转型改革。　　当前，恰逢举国上下为应对全球金融危机、扩大内需、促进经济平稳较快发展而加大投资力度，而增值税转型改革是以降税刺激经济，同时转变经济增长模式，既能在短期内减轻企业税负，又能在较长时期内通过税制结构调整助推经济增长模式转变，虽然在短期内减少财政收入，但却有助于改善经济增长模式，提高经济效率。因此，增值税转型的实施可以说是恰逢其时。　　（2）国际方面　　2007年以来，由美国次贷危机引发的金融危机已波及欧洲、亚洲、拉丁美洲，并已经从虚拟经济蔓延到实体经济，全球经济增长出现明显放缓势头，一些国家甚至出现经济衰退的迹象，金融危机正在并会在一定时期内对实体经济产生重大不利影响。　　世界银行12月2日发布预测称，2009年全球经济增长率将仅停留在1%，较之前预测的2.5%做出大幅下调，主要原因是金融危机爆发导致实体经济加速恶化。欧美等发达国家出现经济衰退，直接导致这部分经济体居民消费预期变差、实际消费能力下降，这其中包括对中国商品的消费需求，从而致使我国出口产品的国际市场严重萎缩，出口导向型企业发展前景堪忧。不仅如此，我国的金融企业在经历这次金融危机所带来的损失和影响后，重新审视国内市场的巨大作用，积极配合国家扩大内需、增强消费产业政策的出台，加大对基础设施建设及企业固定投资项目的力度，因此，加快支持国内金融市场体系重构，促进国内金融市场与国际金融市场的有序接轨也迫在眉睫。在这种形势下，适时推出增值税转型改革，对于增强企业发展后劲，提高我国企业竞争力和抗风险能力，克服国际金融危机对我国经济带来的不利影响具有十分重要的作用。　　二、增值税转型带来的挑战　　挑战一：新时期税制改革思路有了新体现　　我国当前税制改革的基本思路是：按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，围绕统一税法、公平税负、规范政府分配方式、促进税收与经济协调增长、提高税收征管效能的目标，在保持税收收入稳定较快增长的前提下，适应经济形势和国家宏观调控的需要，积极稳妥地分步对现行税制进行有增有减的结构性改革。增值税转型改革正是顺应这一思路，适应经济发展要求，在先试点后推广的基础上推出的，也是“两税合并”后税制改革方面出台的重大举措。在当前全球金融危机尚未见底、世界经济面临衰退、国内经济发展遇到许多难题、对外出口大幅下滑的形势下，如何充分发挥增值税制不重复征税、中性的优势，借鉴国际经验，建立规范的增值税制，进一步提升增值税的法律位阶，以加强、完善增值税的征收管理，乃当务之急。　　挑战二：引发新的税负不公　　由于消费型增值税允许将固定资产所含的增值税进项税额纳入抵扣范围，这将对于那些设备投资大、资本有机构成高的技术密集型企业起到推动作用，如冶金、石化、汽车制造等行业，由于他们能够在扩大规模、追加设备投资方面获得较大的进项税抵扣，降低计入产品成本的折旧，从而提高公司的盈利能力和核心竞争力；但房屋、建筑物等固定资产仍不允许抵扣，这点同西方国家已经非常规范的消费型增值税相比还存在差距。另外，对于交通运输业、建筑业等行业中资本有机构成较高的企业来说，其购买的固定资产时所支付的增值税进项税额不允许抵扣，全额计入固定资产原值并计提折旧，不但会使增值税的抵扣链条脱节，不利于税收征管，而且会造成这类行业在新流转税制下整体税负相对上升，进而引发新的税负不公。　　挑战三：现行税收管理制度变得不适应　　增值税作为我国现行税制中的*9大税种，其管理责任不可谓不重，管理制度、软件不可谓不多，规定详尽，操作性较强。但是增值税从生产型向消费型的转变，也意味着现行的这些管理制度、软件不再与消费型增值税相适应。如何在今后的较短的时间内，去修订、修改、完善这些制度、软件，以适应增值税转型后的征收管理需要，是对税收征管工作实实在在的挑战。　　挑战四：纳税人认定标准应调整　　据测算，增值税一般纳税人中，工业企业平均税负在3%—5%之间，商业企业绝大部分税负在1%以内，这就使得增值税小规模纳税人与一般纳税人税负差距较大，并影响了两种经济主体的业务往来，不利于统一市场的形成，不利于公平竞争。修订后的增值税暂行条例明确规定，“小规模纳税人会计核算健全，能够提供准确税务资料的，可以向主管税务机关申请资格认定，不作为小规模纳税人，依照本条例有关规定计算应纳税额。”并且条例中不再区分工业和商业，统一将小规模纳税人征收率调整为3%，这对于税务部门在认定一般纳税人时仍沿用以往需区分工业和商业而采取不同认定标准的做法也提出了挑战。　　挑战五：专用发票管理有了新要求　　在生产型增值税政策下，一方面由于纳税人购买固资产不能申请抵扣增值税进项税额，其取得的增值税专用发票一般不向主管税务机关申报认证，但消费型增值税实施后，这部分发票需要认证、抵扣，税务机关工作量随之会有较大的增加，管理强度随之加大，前台人员能否准确地把握政策和操作要领尚待观察。另一方面在专用发票的开具使用管理方面，原先已购买固定资产但未开具专用发票、或已开具又换票，再向主管税务机关申报抵扣的情况如何应对，又如将不符合抵扣规定的商品变换名称以达到抵扣目的，还有融资租赁企业采用杠杆租赁等方式购进固定资产可否抵扣，这对于新形势下增值税专用发票的管理也提出了挑战。　　挑战六：税收收入规划测算方法需改进　　根据有关部门公布的数据，此项改革财政预计将减收超过1200亿元，这将会体现在税务部门2009年度收入规划测算中。增值税转型对税收收入的影响属于政策效应方面的分析，这要求对以往的测算公式进行修订，增加新的变量，因此，固定资产采购及所含增值税税额等因素将作为新的变量出现在测算公式中，减收的金额将通过测算体现在每个地区。我国幅员辽阔，各地经济发展水平、产业结构有着很大的差异，资本密集型、技术密集型、劳动密集型等各种类型企业实现的增值税税额将会发生较大的变化，如何考虑这些因素对税收收入的影响是对税务机关收入规划核算部门的挑战。　　挑战七：纳税服务理念有了新内涵　　本次修订后的增值税暂行条例规定，纳税申报期限将从原来的10日延长至15日。申报期限的延长，不只是考虑申报期内纳税人记账、报税工作量大，在短期内保质保量完成纳税申报难度较大的实际情况，进一步说，纳税人申报时间的拓展，更重要的是税务部门如何落实新时期建设服务型政府理念要求，优化纳税服务，树立税务部门良好形象而应采取什么样的措施，这对新形势下的纳税服务工作也提出了挑战。　　三、应对增值税转型挑战的几点对策　　（一）积极推动税制改革进程　　新一轮税制改革是在进一步完善社会主义市场经济体制的背景下提出来的，是对我国社会主义市场经济体制和税收体系与制度不断改革完善的根本经验的总结，也是对世界各国20世纪80年代以来税制改革经验的借鉴。它吸收了供给学派的减税理论、*3税收理论等理论精华，其核心是减少政府对经济的过度干预，刺激投资，增加就业，促进经济增长。这对完善我国税收体系和制度，改善宏观调控，促进国民经济的健康发展具有重要意义。结合当前和今后一段时期经济发展走势，税务部门应按照优化税制、减税促收等改革思路，围绕税费改革及各税种（如增值税、个人所得税、资源税、消费税、财产税等）改革积极开展调查研究，特别是在增值税转型的有利时机下，加快制订并全面实施增值税税法，进而推动我国税制改革的进程，具有重要的战略意义。　　（二）优化流转税制　　结合增值税转型改革，进一步扩大增值税征税范围，除特殊行业如金融保险业外*5限度地把商品及劳务服务纳入增值税征税范围，将现行的增值税、营业税及其附加合并，统一征收增值税，理顺增值税计税链条。同时，在将不动产销售和建筑安装业改为征收增值税的基础上，将固定资产统一纳入增值税征扣税范围，无论是欧盟型增值税还是现代型增值税，由于固定资产是构成企业增值的一项重要因素，将其纳入增值税范围是实施规范增值税制的必然要求，也与当前扩大内需、鼓励投资的宏观政策相一致。由于购买固定资产所含增值税税款的抵扣是在先征税基础上的扣税，因而这些国家并没有发生因固定资产在纳入增值税抵扣范围而发生损害财政收入的先例。这样一来，既可以优化现行流转税制，延伸增值税征收链条，规范增值税抵扣机制，保证会计核算与税收规定的一致，又可在一定程度上避免新的税负不公情况的产生，还可减少非增值税专用发票抵扣凭证管理中存在的漏洞。这同时也为出口退税改革奠定了基础，可以按照“征多少退多少，不征不退和彻底退税”的原则，一方面规范出口退税管理制度，减轻税务部门管理压力，另一方面促进外贸出口，支持经济发展。　　（三）尽快修订各项税收管理制度，降低增值税一般纳税人准入门槛　　从实际征管需求出发，按照消费型增值税的特点，梳理现行增值税税收管理及检查制度、软件中与消费型增值税政策相悖的地方，分批、分步进行修订、完善，以满足新形势下税收征管工作的需要。　　考虑到增值税防伪税控开票系统的全面推行和金税工程网络的全面开通，标志着增值税一般纳税人的管理已经从手工操作过渡到了运用计算机网络进行现代化管理和监控，能够较好地扼制利用增值税专用发票进行偷骗税的案件。因此，可以不再区分工业和商业，适当降低一般纳税人认定门槛，扩大一般纳税人认定面，降低或取消一般纳税人认定条件中的销售收入限额，凡能正确核算进、销项税额，使用防伪税控系统开具增值税专用发票的，就可认定为增值税一般纳税人，纳入金税工程网络监控。同时，要对小规模纳税人加速推进使用税控装置，增强征收力度，尽可能掌握其销售收入，使税款足额入库。小规模纳税人的税负略高于一般纳税人的税负，可以促使大部分小规模纳税人积极主动地健全会计核算，创造条件申请成为一般纳税人。　　（四）强化专用发票管理，适时推出增值税电子发票　　按照消费型增值税政策规定，通过科技手段与精细化管理相结合，加强增值税专用发票的领购、开具管理，特别关注退换票管理；加强企业采购固定资产专用发票抵扣管理，对因消费、交际应酬等目的而购进的不符合规定的固定资产予以剔除，遏止不法分子利用专用发票进行犯罪，防止和减少国家税收的流失；充分考虑融资租赁业购进固定资产价值高、非金融性等特点，结合优化增值税制的要求，研究制订相应的管理措施。借鉴欧盟等国家和地区关于电子发票管理的经验，依托日渐成熟、完善的“金税工程”，在增值税管理方面适时推出电子发票，提升专用发票电子化管理水平，从而降低增值税管理风险，减少税务部门的征税成本和纳税人的税收遵从成本。　　（五）细划收入规划核算工作　　增值税转型的实施，对减收的影响是非常明显的，加之经济形势的不确定，对税务部门的加强收入规划核算提出了更高的要求。新形势下，需要建立税收收入质量考核制度，完善税源监控制度，努力实现收入规划核算工作的规范化；需要狠抓数据管理，强化数据应用，健全指标体系，充分考虑增值税转型因素，规范数据口径，结合当前经济形势，加强数据应用分析，分地区、分行业测算增值税减收规模，为科学调度收入进度奠定基础；准确判断税收经济形势，客观把握税收经济政策效应，通过加强税收分析来带动和促进整体工作水平的提高。　　（六）优化纳税服务　　优化纳税服务，应该从纳税人的真实需求入手。结合本次增值税转型改革，一方面要更改征管软件中申报期限的设置，统一调整为15天；另一方面要结合法定节假日的安排，及时调整申报时限，并通过网络、办税服务厅等媒介进行公告；优化办税服务厅管理流程，提高办事效率，*5限度地为广大纳税人办理纳税申报提供方便，引导纳税人分类、分期办理申报事宜，避免出现排队拥挤现象；开展预约申报、扩大网络申报、实施上门受理申报等多种措施，方便纳税人办理涉税事宜。经济在不断发展和变化，纳税人的需求也会随之增加和变化，只有深入了解纳税人的需求，才能发现纳税服务中存在的问题，才能及时调整和修正纳税服务目标和措施，这样纳税服务工作才能与时俱进，不断发展创新，才能实现改革的预期目的。　　作者单位：东营市国家税务局