关于我国税制结构优化问题的探讨来源：税务研究作者：刘佐日期：2009-05-22字号[ 大 中 小 ] 　　一、合理设置税种　　从总体上说，应当把税制作为一个整体考虑，对于拟通过税制改革达到的各种目标（如增加税收收入，提高经济效率，实现分配公平，改善税收管理等）加以权衡，对各税种的地位、作用和税种之间的关系加以协调，在合理设置税种的前提下实现税制的简化。1994年税制改革以后，我国的税制结构已经趋于合理和简化，税种已经从25种（实际开征23种）减少到19种（实际征收18种）。但是，税种近似、交叉与缺位等问题仍然存在，有些过去在特定情况下设立的税种已经逐渐失去其存在的意义，应当适时加以合理调整。　　（一）合并、调整性质相近，征收有交叉的税种　　可以考虑将营业税的部分税目分别并入增值税、企业所得税和个人所得税，将城镇土地使用税、耕地占用税并入资源税或者房地产税，将车辆购置税、烟叶税并入消费税，将印花税分解以后并入增值税、营业税和拟开征的证券交易税，将契税并入房产税，将船舶吨税并入车船税或者改为港口使用费。　　（二）调整特定目的税　　对征收某些特定目的税的必要性和征税效果应当重新认真研究，权衡利弊以后决定取舍。有些税种可以考虑并入其他税种，如将作为地方财源的城市维护建设税并入地方政府征收的营业税、企业所得税或者房产税，将具有特殊所得税性质的土地增值税取消或者并入企业所得税、个人所得税和房产税，将作为限制占用耕地措施的耕地占用税取消或者并入资源税、房产税；有些税种则可以考虑取消，如固定资产投资方向调节税作为经济转轨时期的产物已经失去存在的意义，而且已经停征9年之久，不宜继续保留。　　（三）开征必要的新税种　　1.适时开征社会保障税（包括医疗、养老和失业等项目），以配合企业、劳动、人事和医疗等制度的改革。社会保障税是各国普遍开征的，虽然各国对于这个征收项目的称谓不尽一致，有些国家称之为税收，有些国家称之为捐、费或者基金，其征收管理也并非都是由税务机关负责的，但是普遍将其视为一种特殊的税收，收入专门用于社会保障事业。就中国目前的情况而言，虽然财政、税务和社会保障部门对于是否应当将现行的社会保险费改为社会保障税，并由税务机关统一征收，一直存在分歧，但是，从实际情况来看，利用税务机关现有的机构、人员、装备征收这个项目，有利于精简机构和人员，节省经费，提高工作效率，降低征纳成本，也有利于保证收入的安全入库，广东、湖北和辽宁等省的做法和经验可供参考。　　2.适时开征新的房地产税。房地产税是各国普遍征收的一种地方税，是许多国家地方税收收入的主要来源。一方面，目前我国的房地产税收制度存在税种数量偏多，部分税收法规过于陈旧，有些税种的计税依据和税率设置不合理，税负偏重、偏轻的问题同时存在，已经不符合当前市场经济发展的要求；另一方面，有关部门在房地产方面的行政性收费很多，这些收费不仅加重了纳税人的负担，而且对税收乃至政府的形象都产生了不利影响。因此，可以考虑将现行的涉及房地产方面的税种与对房地产的合理行政性收费整合，建立新的房地产税。　　3.适时研究开征遗产和赠与税。从政治上来看，中共中央、国务院、全国人民代表大会及党和国家领导人近十多年来多次提出开征遗产和赠与税是经过慎重考虑的，体现着党和国家对于富裕阶层的分配调节政策，不宜轻易否定。从现实可行性来看，考虑到目前我国税制改革的任务很繁重，应当先急后缓，先易后难，开征遗产和赠与税的问题可以在完成增值税、消费税、营业税、个人所得税和房地产税等主要税种的改革以后再议。　　（四）没必要单设环境保护税、证券交易税两个税种　　1.国家鼓励发展环境保护事业的政策应当而且可以体现在税收制度当中。但是，这个问题应当尽量通过完善现行税制中的增值税、消费税、关税、企业所得税、个人所得税和资源税等相关税种的方式解决（例如，提高大排气量汽车消费税税率的做法既有利于促进节油，也有利于促进环境保护）。试图为此开征新的税种似乎没有太大的必要，也不太可行。　　2.将原来对证券（股票）征收的印花税改为证券交易税，在现实条件下是可行的。但是，从长远的角度看，为了鼓励发展资本市场，并借鉴其他国家的经验，则应当尽量减少乃至取消在证券（股票）交易环节征收的税收，对证券交易所得征收所得税可能更为适宜。　　经过上述调整，由中央立法的税种主要有8种，即增值税、消费税、资源税、关税、企业所得税、个人所得税、社会保障税、遗产和赠与税。其中，增值税、消费税、企业所得税、个人所得税和社会保障税应当成为主体税种。　　二、加快改革地方税　　（一）目前我国地方税存在的主要问题　　1.税制比较落后。从地方税的税制设计来看，存在部分税种老化，性质相近，交叉征收，内外不统一，城乡不统一，税源零散等问题，很难支持地方财政，促进当地经济发展。　　2.税收管理体制不完善。首先，我国的税种划分不够合理。税源相对集中、稳定，征管相对便利，收入充足、增收潜力较大的税种，大多列为中央税、中央与地方共享税；而留给地方的大多是税源分散、征管难度大、征收成本高和收入不稳定的小税种（目前包括房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、土地增值税、车船税、烟叶税和固定资产投资方向调节税8种，其中固定资产投资方向调节税暂停征收）。地方政府无法通过地方税更有效地组织财政收入和调节经济，客观上刺激或者迫使地方政府及其所属部门通过各种非税方式筹集预算外财政资金，满足财政支出需要。其次，我国的税收立法权过度集中在中央（上述8种地方税均由中央立法），地方缺乏应有的税收立法权和调整权，致使地方在地方税方面缺乏应有的灵活性，不利于地方因地制宜处理当地的税收问题。　　3.收入结构不合理。就地方本级税收收入占国内生产总值、全国税收收入、全国财政收入、地方本级财政收入和地方全部财政收入的比重而言，我国与许多国家相比并不算低。但是，我国地方本级税收收入主要来自共享税。　　（二）改革我国地方税的措施　　1.加快地方税制度改革的步伐。首先应当尽快明确地方税制度改革的指导思想、基本原则和总体目标，据此确定改革方案的基本框架、具体内容和实施步骤。在地方税的法律地位方面，随着地方财政、税收制度改革的实施，地方税的法律地位也应当逐步提高。但是，考虑到目前地方财政、税收制度改革的艰巨性和外部环境的复杂性，在近期内普遍提高地方税的法律地位可能是不现实的。其次，在税制设计方面，地方税中的性质相近、交叉征收的税种应当简并，所有税种都应当内外统一、城乡统一。为了从根本上理清中央级税收收入、地方级税收收入，可以考虑将企业所得税、个人所得税和资源税划分为中央企业所得税和地方企业所得税、中央个人所得税和地方个人所得税，中央资源税和地方资源税。在税制要素方面，各个税种的税制要素，包括纳税人、征税范围、计税依据、税率（税额标准）、征税方法和减免税规定等，都应当科学设计。　　2.改进税收管理体制。在税种划分方面，应当使地方也拥有一些税源相对集中、稳定，征管相对便利，收入充足、增收潜力较大的税种。可以考虑将营业税、地方企业所得税、地方个人所得税、地方资源税和房地产税5个税种作为地方税的主体税种。因为这些税种与地方经济发展密切相关，税源相对集中、稳定，征管相对便利，收入充足、增收潜力较大，而且这样的改革便于与现行税制和财政、税收管理体制衔接。　　在立法权方面，可以考虑将地方税的立法权划分为两个层次：一是全国统一征收的地方税种由中央立法，同时授予各省、自治区和直辖市一定的调整权；二是经中央批准，各省、自治区和直辖市可以结合当地经济和社会发展状况，在本地区开征某些独特的税种（如某些特产税和行为税）。　　作者单位：国家税务总局税收科学研究所