促进就业的财税政策探讨来源：税务研究作者：日期：2009-05-25字号[ 大 中 小 ] 　　随着我国社会主义市场经济的深入发展及城市化进程的不断加快，我国劳动力市场也发生着巨大的变化。20世纪90年代中期以来，城市新增劳动力就业、下岗失业人员再就业以及农村剩余劳动力转移这三个因素对劳动力市场的压力不断增大。特别是随着世界性金融危机对我国经济影响的日益加深，使得我国本已严峻的就业形势雪上加霜。深入探讨财税政策在促进就业方面的政策措施，对于缓解我国就业压力，促进经济社会和谐发展，具有重要的现实意义。　　一、当前我国在促进就业方面的财税政策　　国家统计局公布的数据显示，1998年全国城镇登记失业人数为571万人，登记失业率达3.1%；到了2007年，全国城镇登记失业人数达到830万人，登记失业率达到4%，登记的失业人数已接近千万。实际就业情况其实更糟，据国内某些学者估算，考虑各种隐性失业因素，中国城市实际失业率大约在8%～10%之间。①面对日益严峻的就业形势，国家财政加大了治理失业问题的力度，制定了一系列财税政策促进就业。　　（一）运用财税政策，创造就业机会　　国家实施积极的就业政策，利用财税手段创造就业机会。首先，对符合条件的商贸企业、服务型企业等新增岗位吸纳下岗失业人员的，给予一定额度的营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税减免，并在相应期限内给予社会保险补贴。其次，鼓励国有大中型企业通过主辅分离和辅业改制分流安置富余人员，对通过主辅分离和辅业改制成立的经济实体，符合条件的，免征3年企业所得税。　　（二）制定有关财税政策鼓励自主创业，推动以创业带动就业　　创业是最积极、最主动的就业。为了鼓励自主创业，国家目前主要出台了以下财税措施：*9，为了鼓励下岗失业人员自主创业，国家对持《再就业优惠证》人员从事个体经营的，按每户每年8000元为限额，依次扣减其当年实际应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税；对下岗失业人员自谋职业和自主创业提供*6额度5万元，最长2年的小额担保贷款，其中微利项目贷款由财政全额据实贴息。第二，为鼓励高校毕业生自主创业，国家对自愿到西部地区及县级以下的基层创业的高校毕业生，其自筹资金不足时，可申请小额担保贷款，对从事微利项目的，贷款利息由财政承担50%；另外，高校毕业生从事个体经营并符合一定条件的，给予免除有关行政事业收费优惠。　　（三）通过财税政策扶持大学生、进城务工农村劳动者等重点人群就业，加强就业指导和信息服务　　国家高度重视大学生、进城务工农村劳动者等重点人群的就业工作，加强财税政策扶持力度。*9，国家实施了“大学生志愿服务西部计划”、“三支一扶”等专项计划，各级财政对参与到专项计划中的大学生，给予生活费（或工资）、享受相关保障待遇等方面的补助。另外，鼓励高校毕业生到艰苦地区和艰苦行业工作，对符合条件的，由国家代为偿还其在校期间的国家助学贷款本息。第二，给予符合条件的进城务工农村劳动者职业培训补贴、职业技能鉴定补贴，增强其职业技能和就业能力。另外，还为进城务工者免费提供就业政策咨询、职业指导等就业服务。第三，为下岗职工职业培训和职业介绍提供财政补贴，并提供免费职业培训、职业介绍等公共就业服务。　　（四）发挥财税政策作用，帮扶就业困难人员就业　　就业困难人员主要是指大龄、身有残疾、享受最低生活保障、连续失业一年以上，以及因失去土地等原因难以实现就业的人员。针对这一群体，国家专门制定了财政补贴政策：一是对各类企业招用就业困难人员，签订劳动合同并缴纳社会保险费的，在相应期限内给予基本养老保险、基本医疗保险和失业保险补贴；二是要求政府投资开发的公益性岗位优先安排就业困难人员，并在相应期限内给予上述三项社会保险补贴和适当的岗位补贴；三是对就业困难人员灵活就业后申报就业并缴纳社会保险费的，给予一定数额的社会保险补贴。除此之外，国家还专门制定了促进残疾人就业的财税支持措施，比如设立残疾人就业保障金，通过提供小额信贷、税收优惠等鼓励残疾人自主创业，为残疾人康复扶贫贷款提供贴息补助资金等等。　　二、当前促进就业财税政策存在的不足　　（一）促进就业的财政资金投入不足　　我国促进就业的财政投入水平难以满足应对严峻就业形势的需要。一方面，我国财政对就业的直接投入占GDP的比重较低。一般来说，多数经合组织国家劳动力市场项目占财政支出和GDP的比重分别在3%和1%以上，而我国2004年就业补助和国有企业下岗职工生活费补助两项合计仅占财政支出的1.06%和GDP的0.19%.①另一方面，我国财政对就业的资金投入重点主要放在城镇企业人员的低保和失业保障方面，对促进就业的资金投入明显不足。我们知道“授之以鱼，不如授之以渔”，对低保和失业保障的投入只能起到暂时性缓冲作用，只有加大促进就业的资金投入，才能解决长远问题。　　（二）促进就业税收优惠政策范围过窄，且偏向于微观层次　　目前我国已出台的促进就业的税收优惠措施，存在优惠范围过窄、过于微观等问题，主要体现在：一方面，享受税收优惠的对象主要局限于以下四类人员：国有企业的下岗职工，国有企业的失业人员，国有企业关闭破产需要安置的人员，享受最低生活保障并且失业一年以上的城镇其他失业人员。非国有企业下岗失业人员等相当一部分失业人员被排除在再就业税收优惠政策范围之外。而且，现有财税政策中享受优惠的企业主要限于商业零售企业和服务型企业，对安置能力较强的生产型企业安置下岗失业人员的则不适用。另一方面，已出台的税收优惠政策偏向于微观层次，基本上是一些具体规定的简单罗列，鼓励的重点较为模糊，缺乏带动性和引导性。　　（三）促进就业的财税政策较少惠及农村居民　　我国城市化过程长期滞后，使得城镇的就业岗位难以满足大量农村剩余劳动力的就业需求，农村劳动力就业问题比较突出。而且，农村劳动力在向城市转移的过程中结构性失业问题严重，更需要国家财税政策的扶持。然而，从我国目前已有的促进就业财税政策来看，政策主要偏向于城市居民，惠及农村居民的就业财税政策比较有限，主要局限于职业技能鉴定补贴和职业培训补贴。　　（四）社会保障政策与财税促进就业政策未形成良性互动机制　　目前，我国社会保障机制与就业机制间还没有形成良性互动机制，主要表现在两个方面：*9，根据目前的规定，失业人员一旦实现再就业，就不能再领取社会最低失业保障金。这样，在低保标准较高的地方，促进就业的财税优惠政策对失业人员，特别是对就业困难群体的激励作用非常有限。在一些地方，甚至许多有劳动能力的青壮年也愿意成为低保对象。第二，较高的社会保障标准及优惠政策，形成了显性就业不如隐性就业的利益导向，再加上就业标准界定模糊、就业登记不规范、社会保障制度不健全等，使得隐性就业问题较为普遍。这不仅使得促进就业的财税政策效果不佳，还加大了社会保障支出的压力。　　三、促进就业的财税政策建议　　（一）加大促进就业的资金投入，建立财政对就业投入的长效机制　　鉴于当前我国外部经济环境日益恶化、就业形势越发严峻的现实，公共财政应当继续加大就业的投入规模和比例，提高就业与社会保障支出占财政支出的比重。在提高财政就业投入基础上，还必须调整财政就业支出的投入重点，从消极的保障基本生活转向积极的促进就业，将资金主要用于劳动力市场建设、就业培训、职业介绍等方面。近年来我国失业保险基金大量结存，到2008年9月全国失业保险基金已经结余1 200亿元。对于现收现付基金来说，这样的结余数额显得太高。应该充分利用这项基金，在保障失业人员基本生活的基础上，充分发挥基金预防失业、促进就业的功能，加大失业保险基金在为失业人员提供职业培训、职业介绍等方面的补贴支出。　　另外，目前我国财政对就业的投入主要是针对存在的突出问题和需要提供相应的财政支持。这种财政支持虽然列入了财政预算中，但却是一种短期性的安排，没有形成制度化的就业促进预算，对于解决就业这一长期性重大社会问题具有明显的局限性。对此，应该建立财政对就业投入的长效机制，比如，进一步完善《就业促进法》，明确和细化财政就业投入的相关规定；将促进就业预算在预算科目中单列，并完善就业经费预算的编制、审批、执行、评价和监督等程序和制度，提高财政就业投入的稳定性和可预见性，等等。　　（二）扩大促进就业税收优惠政策的范围，增强政策的宏观引导力　　在就业矛盾突出时期，应该充分发挥税收调节的作用。首先，要加大促进就业的税收优惠措施的政策力度，扩大享受优惠政策的对象范围，将集体企业的下岗人员、失地进城的待业农民等都纳入税收优惠政策范围。其次，税收优惠政策应惠及建筑业等劳动力吸纳能力较强的行业和企业。最后，在制定税收优惠政策的过程中，既要考虑微观性，更要注重税收优惠政策的宏观引导力和带动力，对吸纳就业作用较大的劳动密集型产业、中小企业和非公有制企业制定相应的税收优惠政策体系，引导其他社会资源投向有利于促进就业的市场领域。　　（三）加大财税政策扶持农村劳动力就业的力度　　农村剩余劳动力的就业和再就业问题是解决“三农”问题的关键环节，关系到农村经济的发展和社会的稳定。因此，应加大财税政策对农村劳动力就业的扶持力度。首先，要进一步完善对乡镇企业财政、税收扶持措施，帮助农村人口就地就业。可以加大为乡镇企业提供财政贴息贷款的力度；另外，对吸收失业人员达到一定比例的乡镇企业除了给予税率优惠和减免税外，还可以参照国外通行的做法给予加速折旧、投资抵免和延期纳税等间接优惠。其次，要进一步加大对农村劳动力就业培训、职业技能培训以及职业介绍等方面的财政投入力度，制定相关办法切实落实就业培训补贴、职业技能鉴定补贴等政策，提高农村剩余劳动力的就业能力。最后，财政应集中财力重点发展县城和县城中心镇，引导乡镇企业向小城镇中的工业区集中，形成规模效应、群聚效应，拉长产业链，扩大就业容量。　　（四）制定合理的财税政策，大力发展第三产业，促进就业　　从世界各国的情况来看，第三产业是最能吸引劳动力就业的产业。在我国，目前*9产业已经不再具有吸纳就业的潜力，而随着产业结构由劳动密集型向资本密集型的转变，曾经是吸纳就业重要领域的第二产业的就业弹性下降，只有第三产业仍保持较高的吸纳就业能力，成为目前中国就业增长的重要支撑。因此，政府应利用财税措施鼓励和支持第三产业的发展，充分发挥第三产业吸纳劳动力的巨大潜力。一方面，要利用财税政策进一步加快批发和零售贸易、餐饮业和社会服务业等主要吸纳低学历层次、有重复性技艺工人的劳动密集型产业的发展；另一方面，应运用有关财税政策改变我国第三产业发展不充分的现状，加快发展金融和保险业、交通运输业、信息产业、咨询业、文化服务业等劳动密集型和知识密集型的产业，提高现代服务业对知识型就业群体的吸纳能力。具体来说，*9，财政要加大对第三产业的投入力度，在对传统服务业进行现代经营方式和服务技术改造的同时，积极发展信息、金融、会计、咨询、法律服务等现代服务业。第二，各级财政可以设立第三产业发展专项资金，专项用于对第三产业项目的规划编制、项目投入的贴息补助等，重点扶持与自主创新、转变经济发展方式有关的现代服务业等。第三，对小型服务企业提供税收优惠、政策性信贷支持等，解决其融资担保难问题，促进其发展。第四，可以考虑对第三产业中安排的就业人数多、人工成本较高、获利较少的企业，给予适当的税收优惠。第五，对从事就业介绍、职业培训、对外劳务输出的中介机构给予税收减免和财政补贴等，鼓励其为失业人群提供公共就业服务。　　（五）利用财税政策扶持和发展中小企业以促进就业　　中小企业占我国企业数量的99%，是我国市场经济的重要主体。有关数据显示，中小企业提供了城镇就业人口75%以上的就业机会，并吸纳了75%以上农村剩余劳动力，①已成为拉动经济发展、解决就业问题的重要部门。尽管中小企业在促进就业方面的作用如此巨大，但其目前在市场竞争中仍处于相对弱势地位，特别是在当前经济与市场环境发生深刻变化的情况下，大部分中小企业面临资金紧张、出口减少等问题，亟待国家相关财税政策的支持。因此，应尽快改革和完善促进中小企业发展的财税政策，充分发挥中小企业拉动劳动力需求的作用。*9，加大财政对中小企业的投入，积极探索建立财政对中小企业投入的长效增长机制，规范中小企业发展专项资金、技改资金、贴息贷款等的使用，提高资金使用效率。第二，深化增值税改革，扩大一般纳税人的适用范围，进一步降低小规模纳税人的征收率，改变部分小企业实际税负高于一般纳税人的现状。第三，充分发挥政府采购的政策功能，通过制度化规定加大对中小企业产品和服务的政府采购规模。比如，可以规定在某一采购数额之下的政府采购，应购买中小企业的产品，还可以在政府采购招标过程中，给予中小企业适当的优惠，增强其竞争能力，另外还可以借鉴美国经验，明确规定政府采购中对中小企业的采购不能低于一定比例。第四，进一步规范地方政府的行政事业收费，大幅降低中小企业的地方税费负担，减少对企业的重复征税，降低企业成本。第五，扩大对中小企业的税收优惠范围，充分利用加速折旧、放宽费用列支标准、投资抵免、延期纳税等多种税收优惠形式；运用税收优惠鼓励中小企业自主创新，提高产品附加值；另外，对向中小企业提供信用担保、贷款的机构免征营业税等。　　（六）充分利用政府公共投资和重大项目带动就业　　当前，随着国际金融危机的延续，经济下行和出口萎缩使我国本已严峻的就业问题更加突出。对此，政府财政部门应当加大公共投资的力度，利用政府项目直接创造出大量工作岗位，带动就业。不过，政府在加大公共投资和项目建设的过程中，要慎重选择项目，严防重复建设的再次升温。应该以中央提出的扩大内需十大措施为依据，以解决民生问题为主线，安排财政公共投资的优先顺序，基本顺序应首先投向保障性安居工程，然后是农村的基础设施建设，再是铁路、公路和机场等重大基础设施建设，等等。　　（七）完善失业保险制度，为促进就业创造良好环境　　建立完善的保障失业人员基本生活的失业保险制度，能够在短期内缓和就业矛盾，为促进就业创造基础条件。因此，可以考虑从以下方面着手，完善我国的失业保险制度：*9，财政部门要认真研究和制定就业政策与社会保障政策之间的衔接配套措施，合理确定失业救济金的标准和领取条件，适当拉开社会保障标准与最低工资标准之间的差距，防止养懒现象。总的原则是既要保证失业者在失业期间的基本生活需要，又要有利于激励失业者在法定期限内再就业。第二，要进一步明确和规范就业标准，建立严格的就业信息登记制度，严格失业救济金的发放管理，防止出现隐形就业的现象，使失业保险制度真正发挥促进就业的效果。第三，可以借鉴其他国家的经验，改变现在的统一费率标准的做法，采取差别费率。具体做法是，对于解雇人员较多、解雇频率频繁的企业，应当提高企业缴纳失业保险费的比例；反之，则降低企业缴纳失业保险费的比例。另外，对于吸纳就业困难群体达到一定比例的企业，财政给予适当的雇佣补贴。第四，注意调整失业保险资金的支出结构，增加对就业培训、就业介绍等方面的支出比例，充分发挥失业保险制度在促进就业中的作用。