进一步完善我国税收征管模式的研究来源：税务研究作者：王明明　康忠贵日期：2010-02-09字号[ 大 中 小 ] 　　税收征管模式是税务机关为了实现税收征管战略目标，在税收征管过程中对相互联系、相互制约的税收征管组织机构、征管人员、征管形式和征管方法等要素进行有机组合所形成的规范形式，通常表现为征收、管理、稽查的组合形式。构建税收征管模式，目的是要将极其复杂的税收征收管理用简单明了的概念予以定义、描述和解释。在税收征管模式的指导下，有助于作出一个优良的制度设计方案（如《税收征管法》），有助于归纳出解决极其复杂的税收征管问题的a1解决方案，有助于提高税收征管工作的整体质效。构建税收征管模式具有三种主要用途：一是提供税收征管定义方面的检验标准；二是建立税收征管的规范标准；三是建立税收征管活动过程的解释性框架。　　一、对我国现行税收征管模式的分析　　在计划经济条件下，我国实行的是专管员管户制度，采用的是“一员进厂、各税统管”，集“征、管、查”职责于专管员一身的征管模式。随着经济社会的发展和税收征管改革的逐步深入，我国先后经历了征、管、查“两分离”或“三分离”的探索。1997年，确立了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的“30字”税收征管模式。2003年，国家税务总局针对税收征管实际工作中存在的“淡化责任、疏于管理”问题，在“30字”模式基础上增加了“强化管理”四个字，形成了“34字”征管模式，即我国现行税收征管模式。　　现行征管模式是在实践中不断完善、逐步确立的，其内涵也是被持续改进、逐步认识的。几年来，各地积极推行并落实这一征管模式，有利地促进了税收职能作用的发挥，使税收征管工作的质量和效率不断提高。一是建立了纳税人自行申报的纳税制度，明确了征纳双方的权利、责任和义务，提高了纳税人履行纳税义务的自觉性：二是提升了税务机关纳税服务水平，明确了纳税服务的基础地位，纳税服务工作取得了长足进步和发展；三是突出了信息化在现代税收征管中的支撑地位，计算机技术得以广泛应用，征管科技含量逐步提高；四是确立以信息技术为依托的“征、管、查”三分离模式，使税收执法行为逐步规范，减少了执法随意性：五是建立了“办税服务厅”，以集中、公开的形式为纳税人提供优质的服务；六是增加了稽查人员的比例，明确了稽查的定位；七是强化了税源管理，税收管理员制度和纳税评估办法应运而生，税收经济分析、纳税评估、税务稽查和税源监控的互动机制初步形成。应当说，现行征管模式基本适应了我国改革开放后经济社会的发展需要，所取得的成效是有目共睹的。但是，这一模式在运行过程中也暴露出一些不尽完善之处，主要表现在：　　首先，预防风险的体制还没有形成。国、地税两套机构并行按行政区域设置，管理层级多、业务层次多，按税种、职能和纳税人类型设置的状况并存，信息封闭，职责交叉，行政效率低下，执法风险防范机制尚未形成。　　其次，征收、管理、稽查三者良性互动运行机制不够完善。现行征管模式所设计的三者分离强调的是以信息化为依托，不仅三者各自的工作职责、业务流程应当十分明晰，而且，相互之间的业务边界、工作流和信息流也应当是明晰的，但现在税收征管实践中并没有体现出在信息化条件下的根本转变。另外，由于征管制度体系的不断创新，使原来的定位平衡也被打破，而新的良性互动机制却还没有及时建立起来。　　第三，信息化支撑作用有待进一步加强。信息系统建设缺乏统一规划，建立统一规划的领域缺乏有效执行。业务与技术的融合不充分，有时相互指责，没有兼顾需要与可能，数据的管理和应用水平需要进一步提升。网上申报、财税库银横向联网进展迟缓。同在政府政务大厅办理税务登记的国税局、地税局，登记信息却不能做到一家录入、两家共享。　　第四，征管工作在具体操作中缺乏统一的规范。办税程序、手续、文书还不甚规范，税务人员执法的不规范问题仍然存在，现行税收征管模式下机构设置和相互之间组织协调并没有形成高效的运行机制，　　二、进一步完善我国税收征管模式的设想　　新税收征管模式的设计有两种方案可供选择。*9种方案，在现行模式的基础上进行“微调”，本文称之为“近期模式”；第二种方案，改动较大，本文称之为“目标模式”。　　（一）近期模式　　近期模式可以表述为：“以申报纳税和优化服务为基础，以信息化技术为依托，集中征收，强化管理，注重评估，重点稽查”。这一模式仍然强调征收、管理、稽查的组合形式，突出信息化技术在现代税收征收管理中的重要作用，同时，新增加“注重评估”四个字，从而，形成“38字模式”。这一模式与现行模式的区别在于：*9，改“以计算机网络为依托”为“以信息化技术为依托”，其原因如前，不再赘述；第二，将“强化管理”提前至“集中征收”之后，其意仅在于强调“三分离”中的“管理”；第三，“集中征收”不仅指地域集中，而且指数据处理集中在省、国家级：第四，在“重点稽查”之前增加“注重评估”，如前所述，在模式中给纳税评估以应有的位置，使其不仅成为日常税源管理的重要手段，而且成为联系管理与稽查的重要工作环节；第五，“重点稽查”不仅指稽查工作重要，而且，指有重点地进行稽查工作，如专项检查、专案检查等。　　（二）目标模式　　目标模式可以表述为：“以申报纳税为基础，以信息化技术为依托，风险管理，规范执法，优化服务，促进遵从”。这一模式的设计内涵是：　　1.以申报纳税为基础。这不仅体现了申报纳税在税收征管工作中的基础地位，而且也是税收征管理念的进步。新时期税收征管的文化理念应当体现以人为本。这就要求各级税务机关应当按照科学发展观的要求，遵循以人为本的税收征管文化理念，作出以人为本的税收征管制度安排，建设以人为本的税收征管运行机制，创建和谐的征纳环境，引导广大纳税人自觉依法纳税，促进纳税人自我管理涉税事务，*5限度地减少法定税负与实际税负之间的差距，实现税收征管的a1状态。　　2.以信息化技术为依托。这是指要进一步树立“信息管税”理念，积极推进体制、机制、制度、模式、方式和技术改革创新，通过“信息管税”来增强宏观决策能力和加强对整个税收征管运行的风险防范和控制，建立信息集中条件下完整的信息采集、传输、存储、加工、分析和分发、反馈体系，提高宏观决策的质量，加大管理和服务的力度。正确处理征管方式与信息化相互促进、相互依赖的互动关系，提高纳税遵从度和税收征收率，降低征纳成本，为税收法律法规的实施提供有力保障。　　3.风险管理。税务机关要树立风险管理理念，在税收工作的各个方面、各个环节、所有过程进行风险防范和控制。风险管理理念主要包括纳税遵从风险管理理念、税收执法风险管理理念。纳税遵从风险管理，要建立税收分析、纳税评估、税务稽查和税源监控互动机制，优化业务流程，整合管理资源，加强协调配合，提升整体合力，实现税源监控在内部相关职能部门之间信息共享、良性互动、有机统一的纳税遵从风险防范和控管机制，提高征管质量和效率。税收执法风险管理，要创新管理员制度，坚持管户与管事、管理与服务、属地与专业、集体履职与个人分工相结合的原则，明晰岗责，理顺流程，加强制衡，评估绩效，建立健全税收执法风险防范和控制机制。　　4.规范执法。要始终坚持依法行政、依法治税。严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，公开、公正、规范执法，保障各项税收法律、法规和政策的全面实施。要使税收执法权清晰化、规范化，便于执行、便于监督。要从机制上和体制上研究制约权力的具体措施，可以充分利用信息化手段，实现税收执法权的分解、上收和相互制约，保障税收权力的规范行使。　　5.优化服务。按照构建社会主义和谐社会和建设服务型政府的要求，牢固树立征纳双方法律地位平等的理念，公正、公开和文明执法是a1服务的理念，纳税人正当需求应予合理满足的理念，做到依法、公平、文明服务。提高办税效率，进一步减轻纳税人的办税负担，不断提高纳税遵从度，切实维护纳税人的合法权益。　　6.促进遵从。税务机关管理的目标就是用各种可能的方法促进纳税遵从。一方面通过优质、高效服务降低纳税人的遵从成本，促进自愿遵从；另一方面通过公正、严格、规范的执法来提高不遵从的成本。从而实现在自愿遵从和依法征税双方共同努力下的应收尽收。实行纳税遵从管理是现代国际税收管理的通行做法和经验。　　作者单位：吉林省长春市地方税务局