深化西部大开发税收政策改革的思考

深化西部大开发税收政策改革的思考来源：税务研究作者：温来成日期：2010-03-04字号[ 大 中 小 ] 　　一、现阶段我国西部大开发税收政策的特点　　1999年国家正式提出西部大开发战略，由于西部大开发战略是以改革开放后区域经济社会发展不平衡为背景提出的，也决定了各项政策的特点。具体到税收政策而言，主要有以下特点：　　（一）税收优惠政策以企业所得税政策为主　　规定西部地区符合条件的内资企业和外商投资企业，在2001～2010年期间，减按15%的税率征收企业所得税。经省级人民政府批准，民族自治地方的内资企业可以定期减征或免征企业所得税，外商投资企业可以减征或免征地方所得税。对保护生态环境，退耕还林（生态林应占80%以上）还草产出的农业特产收入，自取得收入年份起1 0年内免征农业特产税。西部地区公路国道、省道建设用地，比照铁路、民航建设用地，免征耕地占用税。两部地区内资鼓励类产业、外商投资鼓励类产业的项目在投资总额内进口自用设备，除《国内投资项目不予免税的进口商品目录（[2000]年修订）》和《外商投资项目不予免税的进口商品目录》所列商品外，免征关税和进口环节增值税。　　（二）税收优惠政策和产业政策结合　　区域经济结构和产业结构，是国民经济结构的重要内容。西部大开发的区域税收优惠政策，需要和国家产业政策相结合，才能达到全国范围内的资源合理配置。因而在企业所得税的优惠政策中，能够享受的企业是有条件的。内资企业是指以《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》（2000年修订）中规定的产业项目为主营业务，其主营业务收入占企业总收入70%以上的企业。国家鼓励类的外商投资企业是指以《外商投资产业指导目录》（2007年作了修订）中鼓励类项目和《中西部地区外商投资优势产业目录》中规定的产业项目为主营业务，其主营业务收入占企业总收入70%以上的企业。　　另外，对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视企业，给予减免企业所得税的优惠政策。其中：内资企业自生产经营之日起，*9年至第二年免征企业所得税，第三年至第五年减半征收企业所得税。外商投资企业经营期在10年以上的，自获利年度起，*9年至第二年免征企业所得税，第三年至第五年减半征收企业所得税。除另有规定外，上述各类企业主营业务收入需占企业总收入70%以上。关税和进口环节增值税也有类似的规定。　　（三）税收优惠政策涉及区域广泛　　在西部大开发政策中，其具体范围包括四川、重庆、云南、贵州、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古、广西十二个省、市、自治区。西部地区面积达673万平方公里，占全国的70.1%.甘肃、新疆、西藏、云南等省区分别与蒙古、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦、印度、尼泊尔、锡金、不丹、缅甸、老挝、越南等国接界，构成我国西部漫长的边境线。由于历史、地理、社会发展等多种因素制约，民族地区经济社会发展水平目前仍落后于其他地区，不少地方集“老、少、边、穷”于一身。且西部地区人口达3.65亿人（2008年），占全国总人口的27. 5%.因而，从税收优惠政策覆盖的地域和人口范围而言，具有广泛性特征。　　二、西部大开发税收政策效果分析　　尽管我国尚未编制税式支出预算，还不能准确核算各项税收优惠政策对区域经济增长的贡献，但税收作为国家西部大开发战略政策体系的重要组成部分，从整体上对西部经济社会发展发挥了重要作用。　　（一）西部大开发税收政策有力推动了西部经济的较快发展　　1.区域经济增长速度加快。在税收等西部大开发政策的支持下，西部地区的经济增长速度明显加快。西部地区GDP由1998年的14647. 38亿元增加到2008年的58 256 58亿元，年均增长率达11. 42%，高于全国9.64%的年均水平，是新中国成立以来增长最快的10年。西部占全国GDP的比重已达17.8%.且西部GDP增速差距在逐步缩小。1999～2008年，中部地区GDP平均增长11.2%，西部地区增长11.4%，东北三省增长11.2%，东部地区增长12.3%.西部地区经济增长呈现良好的发展势头。　　2.区域经济结构进一步优化。2000年西部12个省、自治区和直辖市GDP的构成中，*9、二、三产业所占的比例分别为21.7%、40.4%和37.9%.当年全国GDP的构成中，*9、二、三产业所占的比例分别为16.4%、50.2%和33.4%.到2007年，西部上述比例变化为14. 8%. 45.8%和39.4%，而全国GDP构成中，*9、二、三产业所占比例分别为11.3%.　　48.6%和40.1%.可见，在国家税收等一系列政策的推动下，西部经济结构逐步得到调整和优化。2000～2007年*9产业比重下降了6.9个百分点，第二产业上升了5.4个百分点，第三产业上升了1.5个百分点。*9产业比重下降的速度、第二产业上升的速度超过了全国平均水平。这种变化，符合国际产业结构变化的一般规律，也反映了西部地区工业化、城镇化速度进一步加快的现实，是国家区域发展战略所期望达到的趋势。　　3.城乡居民收入增加较多。2000年西部12个省、自治区和直辖市城镇居民可支配收入为5 647.9元，2007年达到11309.45元，是2000年的两倍。2000年西部地区农村居民人均纯收入为1653.15元，2007年为3004.20元，是2000年的1.8倍。　　4企业得到较多的税收政策实惠。统计资料显示，2001～2008年，陕、甘、宁、青四省区企业因享受西部大开发税收优惠而获得减免企业所得税777.5亿元，获得优惠的企业超过1万户次。其中，陕西省529亿元，甘肃省100多亿元，宁夏回族自治区60多亿元，青海省88.5亿元。再加上减免的其他税种，陕、甘、宁、青四省区企业8年来享受的西部大开发税收优惠超过800亿元。以陕西省为例，2001～2008年，陕西省国税系统累计审批享受西部大开发税收优惠的企业837户，减免企业所得税376亿元：陕西省地税系统累计审批享受西部大开发税收优惠的企业1198户次，减免企业所得税153亿元。其他西部省、市、自治区的情况大致相同。　　（二）西部大开发税收政策的不足　　1.西部大开发税收优惠政策形式单一，不能很好适应西部地区经济社会发展的需要。目前西部大开发税收优惠政策主要以减免企业所得税为主，并涉及较为零星的耕地占用税、进出口环节的增值税和关税减免，其他税种没有专门针对西部地区的优惠政策。而我国1 994年税制改革后，流转税的主体税种地位得到进一步强化，上述税收优惠政策格局，显然不利于税收发挥对西部经济社会发展更大的促进作用。此外，根据各国税收政策实践，除税收减免外，税收优惠政策还包括加速折旧、税收扣除、纳税递延、税收抵免等多种形式，可充分发挥税收政策的调控功能。　　2.西部大开发税收政策纳税人受益有限，制约了税收政策功能的发挥。在目前西部大开发税收优惠政策主要以减免企业所得税为主的情况下，企业要能享受到税收政策优惠，除需要符合国家产业政策要求外，还必须有盈利，才能真正得到税收优惠政策的实惠，盈利水平愈高，得到的税收减免就越多。而实际情况是，受多种因素制约，西部地区企业经济效益普遍不高，亏损面较大。　　3.西部大开发税收政策以区域普惠制度为主，不完全适应西部内部经济社会发展的特殊需要。西部大开发的上述税收政策，对西部十二个省、市、自治区范围内符合条件的所有企业都适用。而西部地区土地面积广阔，各个省、市、自治区内部的情况千差万别，以区域普惠制度为主的税收政策，不能完全体现西部各地区经济社会发展的差异需求，如资源保护、人力资源开发、扶贫济困等，在一定程度上影响了税收政策的实际效果。　　4.西部大开发税收政策缩小区域经济差距扩大的作用有限。在实施西部大开发税收政策等一系列公共政策后，西部地区经济增长速度加快，城乡居民收入增加较多。但是，区域差距仍呈扩大趋势。以城乡居民收入差距为例。2000年西部12个省、自治区和直辖市城镇居民平均可支配收入，是全国城镇居民平均可支配收入6279. 98元的89.9%.到2007年，西部城镇居民平均可支配收入是全国城镇居民平均可支配收入13786元的82%.又如，2000年西部农村居民人均纯收入是全国平均水平2253.42元的73%.而到2007年，西部农村居民人均纯收入是全国农村居民人均纯收入4140元的72.6%.　　三、国家新区域发展战略下的西部大开发税收政策发展趋势　　在2000年实施西部大开发税收政策以后，国家对区域经济发展规划作了调整，先后提出了振兴东北老工业基地、支持中部崛起等区域政策。党的十七大报告对区域发展政策的论述为：“要继续实施区域发展总体战略，深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展”。2009年1月8日，国家发改委发布了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（ 2008 -2020年）》。随后，国务院先后批复了《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》、《关中一天水经济区发展规划》、《江苏沿海地区发展规划》、《横琴总体发展规划》、《辽宁沿海经济带发展规划》、《促进中部地区崛起规划》、《中国图们江区域合作开发规划纲要》和《黄河三角洲高效生态经济区发展规划>等8个规划。此前，2007年国务院批准了重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区、武汉城市圈和长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区、2006年天津滨海新区被国务院确定为国家综合配套改革试验区。　　上述情况表明，在国家总体区域发展战略指导下，我国政府开始了新一轮区域发展政策的调整，区域协调发展规划向次级区域延伸。在此背景下，随着2010年西部大开发税收优惠政策的到期，西部大开发税收政策面临新一轮的调整、充实和完善。根据我国区域经济社会发展的实际情况，以及西部大开发税收政策取得的成效和不足，进一步深化西部大开发税收政策的方向主要有：　　（一）保持西部大开发税收优惠政策的连续性、稳定性　　尽管2000年实施西部大开发以来，政府制定、执行了税收等一系列的支持政策，西部地区经济呈现出快速增长势头。特别是在2008年国际金融危机爆发以来，西部经济增长有着良好表现。但从经济社会发展阶段分析，西部经济在整体上还处在工业化、城镇化的初级阶段，农业人口众多，扶贫开发任务艰巨，生态环境脆弱，与东部地区有较大差距且差距有所扩大。因而，为了实现区域经济协调发展，有效缩小区域差距，达到国家现代化建设目标，需要保持西部大开发税收优惠政策的连续性、稳定性。建议国家在西部大开发税收优惠政策到期后，将现行政策再延续10～15年。且根据内外资企业所得税合并后的实际情况，适当调整所得税优惠税率。在目前企业所得税率为25%的情况下，可将优惠税率降低到10%左右，以鼓励更多的国内外企业到西部地区投资，从事生产经营活动，促进西部地区经济社会持续发展。　　（二）实现西部大开发税收优惠政策的多样化　　在优惠政策设计的税种方面，从目前以所得税为主，转向所得税、货物和劳务税并重；在税收优惠政策的具体形态方面，从单纯的税收减免向税收扣除、加速折旧、递延纳税、税收抵免等多种形态发展。对符合国家产业政策、但经济效益不好而不能享受所得税优惠政策的企业，可按照现行税收管理权限，在一定时期内给予增值税、消费税和营业税等减免优惠，减轻企业负担，增强其盈利能力，促进西部经济发展。对于一些具体需要特殊支持的事项或者企业，可采用税收扣除、加速折旧、递延纳税、税收抵免等形式，以解决西部地区经济社会发展过程中的一些特定需要。以税收扣除为例，可解决西部企业在科技开发、人才引进、环境保护等方面的特殊需求，增强企业自主创新能力、盈利能力，为西部地区经济社会发展做出贡献。　　（三）实现西部大开发税收优惠政策由面上的税收优惠向点面结合方向转变　　如前所述，目前的税收优惠政策是在西部地区所有省、市、自治区实施，但在西部各省、市、自治区之间，县乡之间，经济社会发展水平极不平衡，在全面开发效果不佳或不可行的情况下，在一些重点区域实行重点突破，以点带面，推动西部地区经济社会发展，应当是一种较为切合实际的选择。在今后10～15年内，除一般性的西部大开发税收政策外，可选择一些西部开发中需要重点开发、优先开发的次级区域，如环境治理区域、劳动力开发区域、市场体系建设区域等，在税收政策上给予重点支持，增强扶持力度，使之在西部经济社会发展中起到带动、示范作用，充分发挥税收政策效应，达到以点带面，点面结合，整体推动西部经济社会发展的目的。　　（四）运用西部大开发税收优惠政策，解决西部地区经济社会发展中的突出矛盾　　在西部经济社会发展中，除需要执行国家统一的产业政策外，还有一些西部地区特有的或者较为突出的问题的解决，需要得到国家税收政策的大力支持：大量农业剩余劳动力的转移与人力资源开发：扶贫开发，解决绝对贫困问题：农业的产业化经营问题；治理水土流失、荒漠化、矿产资源枯竭等资源环境问题：小城镇的发展问题：区域主导产业的培育和扶持。这些问题的解决，可在向省级政府下放一定税收管理权的基础上，在一定时期内分期分批实施，形成较为完整、系统的西部大开发税收政策体系，短期与中长期政策相结合，进一步提高税收政策的针对性、实效性。　　（五）加大西部大开发纳税服务政策支持力度，在税收优惠的基础上，为纳税人提供优质服务，促进西部地区经济社会发展　　如前所述，在国家区域发展战略调整的大背景下，西部大开发税收政策必然受到其他区域发展政策的竞争和挤压，在努力争取较多税收优惠政策的情况下，顺应建设服务型政府的大趋势，为西部大开发提供更多的优质纳税服务，其重要功能不亚于优惠政策。首先，在“金税工程”等纳税服务基础设施建设方面，增加对西部地区的投入，努力改善纳税服务条件。其次，在纳税服务制度方面，努力简化纳税手续，减少纳税环节，降低西部地区纳税人纳税成本，促进西部地区经济发展。再次，充分利用税务机关在税收征管过程中掌握国家宏观经济政策动向、熟悉国民经济运行信息、了解市场供求状况等优势，为西部地区纳税人生产经营提供指导，帮助纳税人积极开拓市场、扩大生产经营规模，提高经济效益。　　（六）提高西部大开发税收政策与其他公共政策的协调、配合度，*5限度地发挥税收政策效应　　西部大开发涉及财政、税收、金融、土地、产业管理、环境保护、社会保障等诸多的公共政策。西部大开发税收政策效应的发挥，除税收政策自身的设计是否科学、合理，政策执行是否有偏离等因素外，与其他公共政策的协调、配合，也是一个至关重要的方面。首先，强化以西部开发领导机构为核心的税收政策协调机制，使相关公共政策能够支持税收政策功能的发挥，减少政策间的矛盾与冲突。其次，税收政策主动适应区域经济发展的变化与调整，及时调整税收政策的范围与力度，使之与西部大开发的其他公共政策密切配合，发挥公共政策的整体协同效应，共同促进西部经济发展。　　作者单位：中央财经大学公共管理研究中心