我国税收执法权划分探讨来源：税务研究作者：王诚尧日期：2010-05-20字号[ 大 中 小 ] 　　一、我国税收执法权划分现状　　1994年实行分税制财政体制改革的一个重大变化是，提出了划分中央税、中央地方共享税和地方税的原则，并区别不同的税种，划分了中央固定收入、中央地方共享收入和地方固定收入。同时，由过去的一套税务机构，改为设置国家税务局和地方税务局两套税务机构。原则上是国家税务局主管中央固定收入和中央地方共享收入的征收管理执法工作，地方税务局主管地方固定收入征收管理的执法工作。并对两套税务机构征收管理的执法范围，作了具体划分。1996年1月国务院发出通知，又对两套税务系统的职权作了具体划分。　　（一）国家税务局系统　　国家税务局设中央、省（自治区、直辖市）、地（市、州、盟）、县（市、旗）四级，实行由国家税务总局垂直领导制，统一负责中央税、共享税及国家指定的税种和基金的征收管理，具体包括10项税收的征收管理。　　另据有关规定，国家税务总局的垂直领导制是指国家税务总局对全国税务系统实行机构、编制、人员、经费垂直领导和管理、监督其税收执法情况。　　（二）地方税务局系统　　地方税务局按行政区划设置，其管理体制按地方各级人民政府组织法的规定办理。省级地方税务局实行地方人民政府和国家税务总局双重领导，以地方政府领导为主的管理体制。国家税务总局对省级地方税务局的领导，主要体现在税收政策、业务的指导和协调，以及国家统一的税收制度、政策的执行监督和经验交流等方面。省级地方税务局的局长人选，由地方人民政府征求国家税务总局意见后，按当地审批程序任免。地方税务局主要负责地方税征收管理的执法工作（不包括已明确由国家税务局负责征收的地方税部分），共计1 5项。　　其后，另据有关规定，省、自治区、直辖市对其辖区内的地方税务局系统的机构、编制、人员、经费实行层级垂直领导和管理。　　至于两套税务系统征收管理执法权的范围，由于多年来税种及其收入归属的调整，也有所变动。　　二、国税、地税两套税务机构税收执法存在的问题及其改进　　国税、地税两套税务机构税收执法存在的主要矛盾是：　　*9，征管主体交叉，矛盾问题较多。同一种税往往是划由两套税务系统分别征收管理，而职权划分的标准又多种多样。例如企业所得税是中央地方共享税，不是由国税系统一个部门完全管理，而是根据企业隶属关系、企业的性质、组织的形式、企业登记注册的时间和是否属于缴纳增值税的企业等多项标准，分属国家税务局、地方税务局行使执法权。据2008年　　第二，同一纳税人往往同时要面向两家税务局，甚或因两家税务局争议而无所适从，费时费事，税收成本增加。　　第三，多年来，税收收入归属权一直上收，原是地方税种的，变成了中央地方共享税，属于纯地方税的范围日益缩小，有自主权的地方税收入份额大幅下降，可是实际担负的征管工作并未减轻，不利于调动地方的积极性、主动性。　　解决问题的关键是：要结合正税清费的改革，增设税种，基本上是增设地方税种。要把现在实际属于中央地方共享的营业税、印花税、城市维护建设税改为纯粹的地方税，其中印花税的证券交易部分，改为独立的证券交易税，划为中央税。　　在这个基础上，根据中央同地方各级的财政、财力与其担负和行使事权职能相匹配的原则，重新合理划分中央、省和市县三级税种及其收入归属，完善分税制财政体制。划分三级税种后，就按税种的不同，确定其征管执法权。中央税和中央地方共享税的征管执法权，专属国税系统；省（自治区、直辖市）税、省级和市县级共享税和市县级税的地方税的征管执法权，专属地税系统。为便利分工合作，允许当地国家税务局和当地地方税务局在协商一致的情况下，相互委托代征、代管属于对方征管执法的税种，仍解缴对方金库。地方税务局实行同级人民政府与上级地方税务局双重领导制，国家税务总局与省级人民政府对省级地方税务局实行双重领导制。　　有种观点认为，为解决目前税收征管主体交叉导致的矛盾问题，应合并国税、地税两个系统。笔者认为这并不适宜。　　理由之一：前述税收执法中出现的问题，主要不是分设两套税务机构造成的，而是现在对税收执法权分工有多项标准，形成执法分工的复杂化造成的。只要通过正式立法，统一分工标准，明确中央税、中央地方共享税的执法权，都归国税系统，地方税执法权都归地方税务局，只设个别例外条款：同时明确规范国、地税局间的协调配合，信息交流，共用资料，联合办公，纳税检查联系，相互委托代征代管等必要制度，即使现行分税制财政体制不作大的变动，一些矛盾问题也能基本解决，从而提高工作效率，减少征收成本。　　理由之二：分税制的分税分级管理是个一般性原则，分税分级后，关系到各级政府及其财税部门的切身利益，他们必然会认真关怀和促进所管税种增收。1 994年分设地方税务局后，在各地党政领导的积极关怀和地税部门的努力下，过去一些不起眼的小税种都大幅度增收，而整个地方税收入也迅速上升。同样，分设国家税务局，实行中央垂直领导，不受地方政府干预，过去那种为保护地方局部利益而迫使税务局减免税的情况，也就难于发生了。而合并两套税务机构，以上优越性就难以保证。或是只着重抓大宗税源，完成上级布置的税收收入任务，放松一般小税源的征管；或是只重视归属于本地区所有和共享收入分配比例大的税种，放松对中央税和共享收入分配比例小税种的征管。　　理由之三：两套税务机构合并为一套，实行什么管理体制，是一个难题。如果是中央垂直领导，地方政府处于无权地位，难于调动地方积极性，有失分税制分税分管的本意：如是双重领导，以谁为主，也都难以较好地同时调动中央、地方两个积极性。　　理由之四：国际上分设中央、地方两套税务机构是主流趋势。例如日本的中央税，是由大藏省直属的国税厅及其分支机构征收，地方税由都道府县和市町村所设税务机构分别征收。德国是联邦、州、地方三套税务机构，分别征收各自的专享税，占很大比例的联邦、州、地方所有各类共享税，则统一由州税务机构征收。　　理由之五：现在许多省、自治区的地方税务机构是实行省地方税务局对地、县地方税务局垂直领导制，这在当前省以下财政体制还未统一建立的情况下尚且可以，将来发展方向是三级政权框架，要实行每级政权都有其相应的事权、财权、财力、税权的分税分级财政体制，县（市）也要有其主体税种较固定的税收收入权和对其所管税种及收入的相应的税收征管权，这时省级地方税务局对县市地方税务局的垂直领导尚且会有困难，更谈不上合并国地税系统以及全国都实行垂直领导了。　　作者单位：财政部财政科学研究所