完善我国税权划分的基本思路来源：税务研究作者：潘明星日期：2010-05-21字号[ 大 中 小 ] 　　一、制定“税收基本法”，将税权划分纳入法律框架　　市场经济是法制经济，政府间财税关系的正常有效运转必须有健全的法律制度作保证。长期以来，我国中央与地方的税权划分一直在法律框架以外由中央政府单方面以行政命令、行政法规决定。改革开放以来，《宪法》虽然几经修改，但税权的划分一直未被列入修宪日程，这说明我国的财税体制改革远未到位和成熟。为了实现中央与地方财税关系的规范化和法制化，应该借鉴国际经验，改变税权划分行政化的状况，由法律对税收立法权问题作出统一、明确的规定。我国财税法学界多年的研究成果表明，应制定一部“税收基本法”（或“税收通则”），作为税收法律体系的母法。其法律地位介于　　二、以《立法法》为依据，切实规范税收授权立法　　一般认为，税收法定主义原则要求税收立法只能由立法机关进行，以便于税收立法权完全保留在直接对选民负责的立法者手中。其实，这是西方代议制民主制度形成初期，民选代表依常识判断即可对内容简单的税收立法进行表决的情形。随着19. 20世纪社会经济的高速发展，税收立法的专业性和技术性要求提高，仅靠立法机关进行税收立法已不能适应社会需要。因此各国往往将一定的税收立法权授予行政机关行使，税收授权立法应运而生。正如西方学者韦德在《行政法》中所言，“委任立法所提出的真正的宪法性难题，已经不再是其存在是否合理，而是由于委任立法的激增，已经使议会难以对其进行监督”。显而易见，授权立法虽然在立法的级次、效力、权威性等方面不如立法机关立法，但在立法程序相对简化、立法周期较短、对形势变化的适应性较强等方面又具有优势。就我国税收立法的现状和前景来看，不是要否定税收授权立法，而是要加以完善，充分发挥其积极作用。　　需要指出的是，有些学者认为我国税收立法行政化主导的重要原因是税收立法无法可依。但笔者认为，我国税收立法有法可依，其法律依据便是2000年7月1日起施行的由第九届全国人民代表大会第三次会议通过的我国*9部《立法法》。例如《立法法》第九条规定：税收的基本制度，如果“尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权做出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。”第十条规定：“授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关”等等。　　上述举例表明，《立法法》对我国的立法问题，包括税收授权立法问题作出了法律规定。现在的问题是，《立法法》实施已近十年，仍然是行政法规在主导税收立法，这与我国的法制进程相悖。因此，完善我国税收立法，必须从切实贯彻《立法法》开始。一是限定授权立法范围，确立税收法律保留制度。《立法法》的规定已经非常明确，税收的基本制度只能制定法律，全国人大及其常委会可以授权国务院制定行政法规的，仅限于尚未制定法律的税收基本制度中的“部分事项”。当前改变我国税收授权立法范围过宽、没有授权时间限定的“空白授权”状态的关键，是在法律上明确界定税收基本制度、基本事项与“部分事项”。笔者认为，如税法的基本原则、税收管辖权的范围、税法基本要素的定义、税收立法权的划分、税收管理权的划分、税收征收管理规范、税务机关与纳税人的权利义务，等等，应当属于“税收基本制度及其基本事项”的范畴，应通过全国人大及其常委会立法决定。除此之外就属于“部分事项”的范畴，可授权国务院制定行政法规，以实现授权立法明确性的原则要求。二是限定授权立法时间，适时地将税收行政法规上升为法律。我国的《税收征管法》、《个人所得税法》和《企业所得税法》的立法实践充分证明，以法律的形式制定税收规范对完善我国税收授权立法和税收法制建设意义重大。今后，应按照《立法法》的要求，有计划地将经实践检验比较成熟的、对经济社会生活有重要影响的如《增值税暂行条例》等税收法规依立法程序使之上升为法律，提升税法级次，改变目前我国税收行政法规施行二三十年仍未完成立法程序的状况。三是健全授权立法的备案制度，加强授权立法监控。根据《立法法》重申的备案制度，应在全国人大内部设立“立法监督委员会”，专司包括授权立法在内的规范性法规文件的审查与监控。立法监督委员会应从程序和实体两个方面着重审查税收授权立法的合法性。如，授权决定是否将禁止授权事项的立法权授出；授权决定是否具有明确性，即授权目的、范围等要素是否明确：国务院根据授权制定的行政法规是否违宪：法规是否与授权决定或授权母法相抵触，该法规是否与其他法律相抵触；该法规是否溯及既往；该法规是否有再授权；该法规是否有程序瑕疵；等等。　　三、坚持中央立法为主，赋予地方一定的税收立法权　　我国税收立法权的划分，应该立足于我国是实行单一制政体、处于经济社会转轨时期的世界上*5的发展中国家的现实国情。税权的划分，必须保证中央宏观调控的权威，以实现全国政治、经济和社会的和谐稳定。同时应充分考虑我国幅员辽阔、地区经济发展不平衡的现实，适当分权建立地方税体系，以利于地方政府合理配置当地资源，协调地方经济社会发展的积极性和主动性。因此，我国应建立中央立法为主、地方立法为辅的税收立法格局。　　按照以上思路，可对我国税收立法权作如下划分：对宏观经济影响较大的税种，如增值税、消费税、营业税、企业所得税、个人所得税、土地增值税等，由中央统一立法和解释，同时赋予地方政府一定的减免税政策调整权：对区域性特征比较明显的税种，如资源税、房产税、耕地占用税、城镇土地使用税、城市维护建设税等，基本的税收法规由中央制定，具体的实施办法可由地方制定：对税源零星分散的税种，如车船税、车辆购置税、印花税和契税等，其立法权、征收权和管理权全部划归地方。同时赋予省级政府根据本地区经济资源和税源情况，在报请中央批准之后，开征某些具有地方特色税种的权力。　　同时必须明确，当前的税权只能下放到省级政府。而且省级政府税收立法权的行使，不得与法律法规相抵触，也不得损害中央政府和其他地区的利益。对于损害中央政府和其他地区利益的地方税收立法，中央有权予以废止。　　四、合理设置税务机关，合理配置税收管理权限　　1 994年税制改革以后，国家税务总局报请国务院批准，全国税务工作重心实行“两个转移”（即转移到基层、转移到征管）。也就是说，省级以下税务机关的工作重心是税收管理。而实施税收管理的首要问题是税务机关的设置。　　在我国当前税权高度集中的背景下，税务机关的设立有两种思路可供选择，一是国税、地税合并，建立全国统一的税务机构，在统一的税务机构内部实行国税、地税业务分别管理。这样既便于贯彻中央统一的税收政策，也使前述的国税、地税两个征税主体交叉征收的矛盾迎刃而解。二是维持国税、地税分设的现状，合理调整税收征管范围。将社会保障费等地方政府收费项目纳入地方税务局的征管范围。在国税、地税征管范围的划分上，按照中央税和共享税由国家税务局管理，地方税由地方税务局管理的原则划分税收管理权限，将新老企业所得税统一纳入国家税务局管理。并将国税、地税的税收管理权限划分纳入法律框架。与此同时，可进行税务司法机构设立的试点，以加强税收执法的司法保障。　　五、明确地方政府税收收益权主体地位，规范中央与地方税收权益划分　　在税收收益权的划分上，中央税与地方税以及共享税的划分是问题的一个方面，更重要的是我国中央与地方税收收益权划分没有纳入法律框架。现行中央与地方税收权益划分的依据是国务院1 993年发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》和2001年底颁布的《所得税收入分享改革方案》。显然，现行税收权益划分是中央政府单方面制定的，地方政府并未成为权益主体，也并没有地方法定的税收收益权。因此，完善税权划分的方向是将中央与地方的税权划分纳入法律框架。由全国人民代表大会制定“税收基本法”，明确地方税收收益权的权利主体地位，限定中央政府随意调整税收收入归属的自由裁量权，使地方政府与中央政府在收入归属问题上处于平等的法律地位，中央与地方政府之间的税收收益权才能走向规范化、法治化、科学化的轨道。　　作者单位：山东财政学院