促进我国养老机构发展的财税政策

促进我国养老机构发展的财税政策来源：税务研究作者：黄燕芬　尹太兵日期：2010-06-09字号[ 大 中 小 ] 　　长期以来，我国养老机构由国家和集体包办，存在资金不足、机构数量少、服务水平较低等问题，难以满足人民群众日益增长的养老服务需求。2000年国务院办公厅转发民政部等11部委《关于加快实现社会福利社会化的意见》（国办发[2000]19号），揭开了我国社会福利社会化改革的序幕，我国的养老机构逐渐改变了过去完全由国家或集体包办的传统，形成了“公办公营”、“公办民营”、“公助民办”、“民办民营”等多种所有制格局，并正在向“投资主体多元化，服务对象公众化，服务方式多样化，服务队伍专业化”的方向发展。本文认为，政府鼓励社会力量兴办养老机构并不是转移财政包袱和逃避主导责任，养老机构的公益性和社会福利性，决定了在社会福利社会化改革中，政府仍然是社会福利制度中最基础的支持力量。面对严峻的人口老龄化挑战和养老机构的供给不足，政府有必要通过改革和完善一系列的财税政策直接或间接地扶持和引导我国养老机构的发展，从而有效缓解人口老龄化、家庭小型化和城市化发展进程所带来的日益突出的社会养老服务供需之间的矛盾。为此，本文将分析我国现行养老机构财税政策存在的主要问题，并结合我国养老机构的特点提出进一步促进养老机构发展的财税政策建议。　　一、支持我国养老机构建设和运营的现行财税政策　　2000年我国社会福利社会化改革以来，我国政府有关部门以国办发[2000]19号文为纲领性文件，制定了一系列支持养老机构发展的财税政策，主要包括以下几个方面：　　（一）财政支出和财政补贴　　近年来，国家为了促进我国养老服务事业的建设和发展，加大了对养老类福利机构的财政投入和财政补贴，其中以财政补贴为主。国家2008年民政事业费支出1 712.3亿元，比上年同期增长62.6%，其中社会福利费35.3亿元，比上年同期增长19.3%.从2000年开始民政部实行了一个“社区福利服务星光计划”，民政部和地方政府共投资1 34亿元，在全国32 000个社区中建立了为老年人服务的星光老年之家。“十一五”期间，国家发改委计划投入6亿元，民政部投入1.3亿元，地方配套投入14.5亿元，进一步发展养老服务事业。特别是国办发[2000]19号文还在规划、建设、用地、用水、用电等方面提供了具体财政优惠政策。各级地方政府根据各地的经济发展状况，制定了具体的养老机构建设资金支持力度和营运补贴等。以北京市为例，对符合资助条件的社会办养老机构，按照每张床位8000元～16000元给予一次性建设资金支持，按照每收住1名老年人每月100元～200元的标准给予资助。　　（二）税收优惠　　1.直接针对养老机构的税收优惠政策。（1）货物与劳务税方面：《营业税暂行条例》第六条规定：“托儿所、幼儿园。养老院、残疾人福利机构提供的育养服务，婚姻介绍，殡葬服务”免征营业税；《增值税暂行条例》规定对残疾人福利组织直接进口供残疾人专用的药品免征增值税。2008年1月全国老龄委办公室等10部门在《关于全面推进居家养老服务工作的意见》（全国老龄办发[2008]4号）中再次强调对养老院类的养老服务机构提供的养老服务免征营业税。（2）所得税方面：《企业所得税法》第四章第二十六条第四款规定“符合条件的非营利组织的收入”为免税收入。《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》（财税[2000]97号）明确要求对福利性、非营利性的老年服务机构，暂免征收企业所得税。（3）其他税种：财税[2000]97号文要求对福利性、非营利性的老年服务机构暂免征收老年服务机构自用房产、土地、车船的房产税、城镇土地使用税、车船税。《关于土地登记收费及其管理办法》、《城镇土地使用税暂行条例》、《房产税暂行条例》、《车船税暂行条例》及《实施细则》、《契税暂行条例》中也包含了针对养老机构类福利机构的税收优惠政策。　　2.向养老机构捐赠的税收优惠政策。（财税[2000]97号）中要求对社会力量通过非营利性的社会团体和政府部门向福利性、非营利性的老年服务机构的捐赠，在缴纳企业所得税和个人所得税前准予全额扣除。除了中央政府制定的财税政策以外，许多省、市在规定的权限内都制定了相应的财政政策和税收优惠政策来扶持养老机构发展，如《北京市民政局关于资助街道乡镇养老服务机构建设的通知》（京民福发[2008]121号）、《福建省人民政府关于加快发展养老服务机构的意见》（闽政[2006]8号）、《山西省太原市人民政府关于扶持资助老年服务机构的实施意见》（并政办发[2005]104号）等。这些政策文件对财政资助对象、条件和标准以及税费减免内容等进行了细化和量化。　　二、我国养老机构现行财税政策存在的主要问题　　我国的养老机构近年来无论是数量上还是规模上都获得了快速发展。截至2007年底，全国各类老年福利机构39 754个，比上年增长4.3%，床位212.8万张，比上年增长38.6%，收养各类人员171.9万人，比上年增长42.9%.但是我国养老机构的发展现状还不能完全满足养老服务的需要，养老机构的数量不足。配套硬件设施落后和服务质量不高等问题严重地制约了机构养老事业的快速发展。仅就床位数来讲，刚刚超过老年人总数的1%，较之于国际社会通行的5%～7%的比率相差甚远。制约我国养老机构发展的因素错综复杂，主要有认识层面、体制层面、政策层面等方面的障碍。下面着重分析我国养老机构现行财税政策存在的主要问题。　　（一）财税优惠政策零散，缺乏专门立法规范　　当前针对养老机构的财税政策，以政策性文件居多，散见于各类法律法规中，我国并没有专门为社会福利机构设立一部财政税收法律制度。民政部《社会福利机构管理暂行办法》仅涉及福利机构的审批和管理，没有对资金筹措和管理、税收政策和费用收取等作具体说明，各项法律法规如果没有对养老机构进行特殊规定。养老机构就享受不到应有的财税优惠政策。现行的财税政策虽然具备很强的指导性和方向性，但是这些政策多以“意见”、“办法”、“通知”等形式下发，规范性不强、缺乏可操作性，严重影响政策的实施效果。　　（二）一些现行财税政策不符合新形势下我国养老机构发展的要求　　自2000年起，我国的经济社会形势发生了巨大的变化，然而现行的某些涉及养老机构的财税政策还是把养老机构当作“准政府部门”看待，带有一定的计划经济色彩，没有按照市场经济的运行规律来引导和激励养老机构的发展，没有引入符合市场化的竞争机制，制约着我国养老机构的长足发展。如，在市场经济条件下，养老机构可以从事相关商业活动来筹集资金加快自身的发展，有关财税政策缺乏对这方面的支持和保障，也没有制定相关政策来限制养老机构从事非相关商业活动。　　另外，现行的很多税收优惠政策是1994年税制改革的产物，或者基本上没有超出1994年确立的基本框架和基本理念，没有根据我国经济社会发生的新情况、新问题及时调整税收优惠范围。例如，我国没有对与养老机构有关的消费税、增值税和关税制定具体的减免政策，而目前消费税、增值税占我国养老机构成本的比例日益增高，关税则影响着国外机构和个人对我国养老机构的捐赠。　　（三）财税政策针对对象没有严格界定，财税优惠政策被滥用　　养老机构可分为营利性养老机构和非营利性养老机构，但是，营利性养老机构可能提供部分非营利性养老服务，非营利性养老机构也可能从事一些营利性活动。我国现行法律法规和政策文件中对不同对象没有进行严格界定，也没有具体说明针对对象是非营利性养老机构还是提供非营利性养老服务的养老机构。因而在实际操作过程中，非营利性养老机构从事营利活动也能得到国家的财政补贴和税收减免，营利性的养老机构提供非营利的公益性养老服务反而得不到有关财税优惠，不利于社会力量积极有效地参与我国养老机构的建设。财税优惠政策被滥用主要表现在：不符合财税优惠条件的养老机构的收入、财产和活动实际上享受着优惠待遇：部分享受免税的收入没有用于公益事业，而用于提高其雇员的福利待遇；假借公益事业之名进行投资经营活动，变相分配财政补贴和免税收入。　　（四）财税政策实施过程中存在对公办、民办养老机构区别对待的现象　　“社会福利社会化”、“养老事业社会办”的发展思路和经办方式是解决我国社会面临的养老服务难题的新途径。虽然国家在方针政策上鼓励社会力量积极参与我国养老服务事业的发展，但实际操作中是区别对待的：优待公办养老机构，对民办养老机构敷衍了事。这种现象突出地表现在以下两个方面：一方面是一些政府部门由于对国家鼓励社会力量参与社会福利建设在认识上有偏差，将公办公营养老机构转变为公办民营等形式，试图甩掉政府的财政包袱，减少甚至取消对这类养老机构的后续财政投入，推卸对公办养老机构的财政投资主体责任，加之养老事业的公益性、微利性不能吸引其他社会力量的大量投资，从而不是促进而是变相削弱了我国养老机构的发展；另一方面是税收优惠方面对公办、民办养老机构实行不平等对待。公办养老机构有各级财政的大力支持，有关优惠措施落实得比较彻底。由于一些地方部门针对需要扶持的民办养老机构设置了过高的资质条件，加以有关部门之间推诿扯皮，民办养老机构很难获得与公办养老机构同等的财税优惠，仅有的一些财税优惠也难落到实处。从而导致公办养老机构不思进取、效率低下，民办养老机构举步维艰，生存堪忧，不利于我国养老服务事业的建设与发展。　　三、促进我国养老机构发展的财税政策改革建议　　（一）加强政策法规建设　　发展养老服务事业需要政策法规的支撑和规范化管理。要加快“养老机构管理条例”制定的进程。将城市与农村、公办与民办、营利与非营利性等各类各种所有制养老机构纳入调整规范的范围，严格界定财税政策针对的对象和具体服务行为。我国有关养老机构的财税政，策过于分散，亟需整合和统一，要尽快出台“养老服务机构基本规范”，拟定养老服务财政补贴和税收优惠办法、扶持社会力量兴办养老机构等政策。建议全国人大、国务院以及具有地方法规制定权的各省级、副省级人大及其常委会把各自范围内对养老机构的政策支持由规章甚至其他规范性文件转化为法规。　　（二）健全和完善与我国养老机构发展相适应的公共财政政策体系　　*9，制定规范有效的财政补贴政策。无论是对公办养老机构还是民办养老机构，政府都应该一视同仁，以实行财政补贴为主，分级分类对养老机构给予一次性开办补贴和一定的营运补贴，根据各地的物价水平灵活制定有关财政支持力度和财政补贴份额；对公办养老机构要提供适度的财政拨款，鼓励其严格按照市场化原则运行。第二，建立专项投资扶持政策，设立专项贷款担保基金。大部分养老机构是属于公益性、福利性的社会项目，基本没有其他经济产出，常常需要投资资金，政府应该在财政预算中单列资金予以扶持，在鼓励金融机构按规定为各类养老机构提供信贷支持的同时，可通过各种渠道专门筹集一笔资金成立基金会用于解决养老机构资金周转困难时向银行贷款的担保。o特别要对优质民营养老机构提供足够的财政融资保障，促使其提高服务质量和扩大规模，成为提供养老服务的主力军。第三，政府通过财税手段多开辟新途径来支持和帮助各类养老机构的发展，例如，可以通过购买养老机构部分服务内容的方式，让更多社会力量投入养老机构的改革和发展。　　（三）建立一套完善的有关养老机构的税收政策体系　　*9，建立针对养老机构的税收登记制度和免税独立认证制度。养老机构应及时如实地向税务部门进行税务登记和纳税申报，这有利于财税部门进行资产审核。目前，我国养老机构一旦依法成立，就当然具有免税资格，无须在税务机关办理任何认证或审核、审批手续。为了避免营利性养老机构滥用税收减免政策，我国应借鉴美国、法国等多数国家的做法，税务机关应当对养老机构的免税资格进行独立认证，实现对其进行免税的目的。第二，扩大对养老机构的税收优惠范围。我国虽然对与养老机构有关的所得税、营业税、房产税等大都给予免征，对促进养老机构发展起到了积极作用，但目前减免程度较低的增值税和未纳入减免的消费税等其他税种带来的高成本已成为制约我国养老机构发展的主要因素。政府应借鉴美国的经验，对养老机构实行大范围的特定免税政策，其服务所得的各项收入均不缴税，从事养老服务时所购买的商品，也不需缴纳价外的消费税。第三，优化税收减免管理，严格区分养老机构的营利性活动和非营利性活动。我国现行税收政策没有对养老机构的营利性收入给予明确的界定。随着养老机构筹资方式的多样化和营利性活动的增多，可以借鉴美国的做法，在税收政策上对养老机构从事福利性、公益性的活动，免征各税：对养老机构从事非公益性的营利活动，视同企业的生产、经营活动进行征税：另外，对养老机构资产的保值、增值活动（资产营运行为），在流通环节按照企业的类似活动进行征税，对其用于公益活动的收益免征企业所得税。　　（四）严格监督财税优惠政策的执行，加大对财税优惠政策的宣传力度　　我国制定了一系列鼓励社会力量参与养老机构建设的财税政策，但取得的实际效果并不尽如人意。这一方面与财税政策本身的功能缺陷及各级政府执行政策过程中的偏差有关，另一方面也与缺乏对这些财税政策的大力宣传有关。因此，各级相关主管部门应该加强对财税优惠政策的监管，及时纠正偏差，借助报纸、电视、电台、网络等媒介及时公布、解释和宣传有关政策，这样既有利于增强社会大众对有关财税政策执行隋况的监督力度，又能引导更多的社会力量积极参与我国社会福利事业的建设，促进我国养老机构的健康发展。　　作者单位：人民大学公共管理学院