从税收征纳交易费用看税收征管制度改革来源：税务研究作者：王乔　龚志坚日期：2010-08-02字号[ 大 中 小 ] 　　一、税收征纳交易费用与税收征管制度　　交易费用是新制度经济学的核心概念，新制度经济学的代表人物科斯正是从交易费用的角度提出了企业存在的原因，由此奠定新制度经济学的理论基石。经济学家斯蒂格利茨将交易费用定义为“进行交易所增加的（购买价格之外的）成本，而这些成本可以是货币、时间，也可以是某种不方便。”　　经济学家马斯格雷夫关于税收起源提出了“公共品补偿说”，纳税人通过纳税以换取政府提供的公共品和公共服务。从这个角度上理解，纳税人纳税和税务部门征税实质上是纳税人和政府之间的一种交易，这种交易必然也存在交易费用。　　当然，影响税收征纳交易费用的因素很多，如税制的设计、税收的经济环境、纳税人的意识等，但最主要和最直接的因素应当是税收征管制度及其包含的机制、模式。征管制度的科学性、严密性、高效性既影响纳税人的纳税费用，又影响税务部门的征税费用，最终影响税收的征管效率。新制度经济学认为制度的多样性来源于环境、制度选择主体的偏好和组织的交易技术结构。同理，税务部门征管制度的差异也来源于其面临的制度环境（包括正式和非正式制度环境、市场环境和各种资源环境）、税务部门决策层的管理理念偏好和税务部门内部的交易技术结构（包括有关技术、知识禀赋、组织规模、资产特性等）。影响制度效率的关键因素就是交易费用，在一定税额条件下税收征纳交易费用越低，税收征管制度的效率就越高。　　二、我国征纳交易费用的现状　　（一）与发达国家相比，我国征税费用过高　　对于征税费用，目前国内尚无权威、完整、系统的统计资料，只有少数学者和地区曾进行过该方面的调查。张相海认为，从我国的征税费用占税收收入的比率（简称税收征管成本率）情况看，1 994年税制改革前为3.12%， 1996年达到4.73%.在2004年全国政协会议上，郝如玉委员指出，1999年我国征税费用总额约占税收总额的3.12%.自上世纪90年代中期以来，我国税收收入呈快速增长的趋势，税收收入的增长远远超过了gdp的增长，但征税费用也在大幅增长，有关专家估计，我国目前的税收征管成本率大体维持在5%～8%之间。　　西方发达国家的税收征管成本率一般控制在1%左右，如美国为0.58%、日本为1.13%、新加坡为0.95%、英国为1.76%、澳大利亚为1.07%.通过比较发现，我国的税收征管成本率远远高于世界发达国家的水平，存在着较大的不合理性。　　（二）就不同地区而言，税收征管成本率差别较大　　由于地区间经济发展水平和税源结构状况的不同，我国不同地区的税收征管成本率差别较大，东部与沿海地区相对较低，大约为4%～5%：西部及欠发达地区相对较高，约为10%左右：中部地区为7%～8%.　　（三）纳税人纳税费用远高于征税费用　　我国对税收成本的研究是从最直接的征税费用开始的，而对纳税人的纳税费用研究较少，从国外看，纳税费用往往高于征税费用，如英国1986～1987年个人所得税等的纳税费用占税收收入的3.24%，而其征税费用仅占1.46%：增值税的纳税费用占税收收入为3.69%，税收征管成本率为1.03%.从我国的实际情况看，纳税费用也往往高于征税费用。保守估计，我国纳税人每年仅向税务部门报送的报表、统计数据、各种申请、报告、表格等纸质材料平均就多达每户一百余张，每户的办税人员累计全年跑税务部门平均30次以上，纳税人办理各种涉税事项所花费的人力、物力、财力和精力总量十分巨大，难以估量，应远远高于征税费用。　　（四）征税费用与纳税费用相互转化　　我国的征税费用和纳税费用也存在着此增彼降的关系。随着税控装置的普及，税务部门为了加强税源控制，要求纳税人购买税控设备，建立税企网络联系，在一定程度上降低了征税费用，却增加了纳税成本：随着税务代理制度的推广，税务部门将多数生产经营数据审核等基础工作交由纳税人委托的税务代理机构完成，将征税费用转化为纳税费用。相反，随着税务机关加强税法宣传和咨询服务，给纳税人提供必要的办税条件和环境，虽然增加了征税费用开支，但是给纳税人带来的方便，减少了纳税费用。　　三、我国以节约税收征纳交易费用为导向的税收征管制度变迁路径　　我国税收征管制度变迁集中体现在税收征管模式的变化上。我国税收征管模式经历了几次重大改革，主要包括专户管理模式、征管查分离模式以及目前的“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查、强化管理”模式。有关资料表明，在近年税收的增长中，大约50%的增长与当年经济增长有直接关系，另外50%的税收增长是税收征管制度的内生变量造成的，也就是说，是由于征管制度的变迁，提高了征管效率所形成的。但是，应清醒看到在税收收入快速增长的同时，我国的税收征纳费用也在快速增长。因此，节约税收征纳交易费用理应成为我国税收征管制度变迁的重要导向。　　（一）推进征纳系统的信息化，大幅节约征纳交易费用　　制度经济学家拉坦认为，导致技术变迁的新知识的产生是制度发展过程的结果，技术变迁反过来又成为一个对制度变迁需求的有力来源。计算机网络技术的快速发展为税收征管制度实现以节约交易费用为导向的变迁提供了有利条件。税收征纳系统的信息化既包括纳税人所有办税事项的信息化，也包括税务部门所有征收管理事项的信息化以及日常行政管理和社会各相关部门的信息化。短期看，征纳系统的信息化需要纳税人和税务部门投入大量信息化设备，造成短期交易费用的上升，但从长期看将有效解决信息不对称和不透明问题，降低征纳双方的交易费用。　　1.信息化有利于降低征税费用。　　*9，以计算机网络为依托使得集中征收管理成为现实，实现了手工操作的粗放式管理向现代化、专业化的集约式管理转变，使需由几个人甚至十几个人完成的工作量现在由一台计算机就能完成，从而可减少一线征收管理人员和稽查人员，精简并优税务机构设置，使有限的人力资源进行优化配置，拓宽和细化服务方式，提高工作效率。　　第二，信息化可提升税务机关的管理水平，使信息传递更加快捷，监督机制更加完善，人员素质稳步提高，所有这些都将减低管理费用。行政审批和公文发布的网络化在提高工作效率的同时，大大改善了机关作风。信息的通畅进一步节约了时间，降低了征管费用，提高了税收征管效率。　　第三，信息化带来的巨大信息量以及高效快捷的信息处理能力，使得税务部门能及时从纳税人和工商、银行、海关等其他部门获取纳税人生产经营情况，使得税源监控更加有力、及时和高效，税务稽查能够“有的放矢”，提高了稽查效率，减少了重复检查次数，降低了检查成本，也减轻了纳税人的负担。　　第四，税务机关通过网站建立税务信息公告制度，向纳税人提供咨询及信息服务、保障纳税人权利的服务、办理涉税事宜服务、税收教育服务等等，使原来的完全人工咨询服务转为网络智能服务，可大大降低服务宣传费用。　　2.信息化有利于降低纳税费用。　　税收信息化使得纳税人可以选择更加便利和快捷的申报方式。纳税人可以在网上申报，缴纳税款直接通过网上银行划拨，既节省了办税时间、精力和交通费，又提高了申报准确率。通过进入税务部门的网站，纳税人可方便获取涉税咨询及信息服务，减少了纳税人获得税务信息和服务的成本。　　3.信息化有利于降低“寻租”导致的税收损失。　　统一的征管软件，及时的信息查询，使税收征管活动得以透明与规范，通过信息化网络，税务人员所有涉税操作均在上级、监察和其他部门的视野范围之内，税务人员违规“设租”的风险成本大大增加，纳税人“寻租”偷、逃税的风险成本大大提高，杜绝了人为的管理监督盲点和薄弱环节，有效制约“人情税”、“关系税”。　　（二）推进组织结构的扁平化，有效节约行政费用　　新制度经济学认为组织内部的交易技术结构对制度的效率有重要影响。我国传统的税务管理组织科层结构制度造成纵向层次过多，横向部门安排不灵活的局面。容易造成人力、物力、财力的浪费，又会影响整个行政管理的运营，从而降低行政效率。近年来，由于机构和人员急剧增长和经费标准不断提高等方面的原因，造成征税费用的快速上升，税收征管效率不但没有提高，反而有所下降。　　推进税务部门的组织结构扁平化正是降低税务部门行政费用的有效路径。所谓组织结构扁平化，就是通过减少行政管理层次，裁减冗余人员，从而建立一种管理层次少、管理幅度大的组织结构。随着税收征纳系统信息化的发展，税务管理网络信息系统的建立，减少了对组织管理层次的过分依赖。在税收征管水平较高、计算机技术普遍应用的地方，可以有步骤地取消基层分局，将税收业务（包括征收和稽查）集中到县（区）级局，实施扁平化管理；条件成熟后再取消市（地）级税务机构，直接实现总局一省局一县（区）局三级管理。这种扁平化结构可以减少行政层次及人员，有效降低人员和设备支出；管理幅度增宽，组织成员积极性较高；组织内信息畅通，不易失真，决策执行时间短：行政费用降低，工作效率大大提高。　　（三）推进税务流程的精细化，降低委托人的监督费用　　在税务各层组织结构中，存在广泛的委托代理关系，因此就难以避免支付给代理人的监督费用，激励和约束机制的缺失造成税务部门高昂的代理费用。新制度经济学认为，有效激励和约束机制的建立必须以实现对参与者行为作出监督、考核和度量为基础，这就需要参与者所从事的工作是集中化、标准化、专业化、规范化的。税务流程的精细化正是运用流程再造理论和无缝组织理论，依托信息化网络，重新划分各级税务机关、各征收管理环节和每个税务人员的职责，进一步推进专业化分工，规范税务流程，使每个部门和人员都匹配相应职责，其绩效都可以度量，其过失责任都可以评定，实现机构、人员、业务、应用软件等的重组，从而建立起一套效果评估、信息反馈、行为监督、绩效考评和责任追究的税收征管工作机制。　　同时，慑于精细化的税务流程提供的强大监督效力，税务人员将大幅度减少违规“设租”行为，直接制约纳税人的“寻租”行为，由此带来税款流失的减少，进一步减少征收费用。而且，税务组织结构中的分工专业化，便于形成集中征收和管理的规模效应，降低征税和纳税成本，提高征管效率。　　作者单位：江西财经大学财税与公共管理学院，江西省南昌市高新区地方税务局