科学发展观与财税法治、财税民主

科学发展观与财税法治、财税民主来源：税务研究作者：范毅日期：2010-07-29字号[ 大 中 小 ] 　　一、全面深入地认识和理解科学发展观的内涵　　在新中国成立60年来的发展过程中，我国在各个方面取得辉煌成就，但在发展的同时也带来许多负面效应，如城乡贫富差距加剧、就业压力增加、区域差距扩大、资源缺乏和生态环境遭到破坏、社会的发展明显滞后于经济的发展等。产生这些负面效应的原因很多，也很复杂。其中一个重要的原因，就是缺乏对发展的科学认识，讲发展往往把经济发展放在*9位，把物质丰富放在*9位，把某些地区发展放在*9位。　　从现实状况看，尽管党的十六届三中全会就已经提出了科学发展观，党的十七大又进一步提出要深入贯彻落实科学发展观，但在很多地方、很多部门、很多领导的思想深处依然自觉不自觉地存在“GDP崇拜”，依然自觉不自觉地将经济指标放在政绩考核的*9位。正如中央党校党建教研部主任王长江教授所分析，“科学发展观是一个原则，现在说科学发展，总是和经济相联系，依然过多放在GDP或者环保问题的考量上，但是实际上这是一个全面的概念，如社会文明度、公共服务的质量、人权的保证等等，都应该包括其中。”　　科学发展观不仅是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，也应该是对世界制度文明和国际社会潮流关于发展的一系列思想、理论的批判继承。从20世纪60年代末，国际社会对发展问题的关注程度逐步加深，人权与发展的关系在国际社会引人注目。1974年5月1日，联合国大会通过的《建立国际经济新秩序宣言》，将建立国际经济新秩序视为实现发展权的首要任务。1977年，人权委员会通过了第4 （XXXIII）号决议，*9次在联大人权委员会系统内承认发展权是一项人权。1979年11月23日，联合国大会以第34/36号决议通过了《关于发展权的决议》，明确“强调发展权利是一项人权，平等的发展机会既是各个国家的特权，也是各国国内个人的特权”，这是“发展权”概念首次出现在以联合国大会这一*5范围的国际组织的名义通过的决议之中。1986年12月4日，联合国大会以第41／128号决议通过了《发展权宣言》。宣言指出，“发展权是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进、享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都获得充分实现”。　　笔者认为，离开对世界制度文明和国际社会潮流关于发展的思想、理论的批判、继承和创新，科学发展观既不能产生，也不能存在，更不能发展。不承认世界制度文明和国际社会潮流关于发展的思想和理论对科学发展观的影响作用，不是实事求是的态度，也不是历史唯物主义的态度。　　二、“财税法治”、“财税民主”的基本内涵　　财税法治和财税民主的基本内涵源于法治和民主的基本内涵。法治的基本内涵与民主的基本内涵联系紧密。首先，法治以民主为前提。现代意义上的“法治”，一般是指依照法律治理国家和社会，即“法律的统治”。法治与人治相对，是以民主为前提，以制约权力与保障人权为核心内容、依法办事的国家社会活动方式和状态。法治的根本精神是人民当家作主，法治的根本力量在于人民的拥护与支持，法治的核心价值在于维护人的自由和尊严。其次，民主以法治作保障。民主是法治的基础和前提，民主最原始的涵义是“人民的统治”。现代意义上的民主，“是一定的国体与政体的统一，是一种国家制度。…法治通过对一切私人的、公共的权力施以必要的法律限制，从而保障了基本人权，支撑民主秩序。”　　法治既然以制约权力和保障人权为核心内容，基本人权就是法治基本内涵的题中应有之义，而民主既然是公民管理国家的平等权利，而平等权又是基本人权的重要内容，显然，基本人权也是民主基本内涵的题中应有之义。因此，基本人权理所当然地包括在法治与民主的基本内涵中，而且是法治与民主最深层的内涵所在。但无论是法治、民主，还是人权，最后都在宪政中得到有机统一。因为宪政是以宪法为前提、以民主政治为核心、以法治为基石、以保障人权为目的的政治形态或政治过程。基本人权不但是法治与民主的基本内涵，也是财税法治与财税民主的基本内涵。　　如果说，法治、民主与人权统一于宪政，那么，财税民主、财税法治及其深层内涵——人权则统一于宪政制度下的公共财政。宪政下的公共财政是国家依法通过税收等手段筹集收入以为公众提供公共品和公共服务的财政模式，它既是民主化的财政，体现财政民主原则，又是法治化的财政，体现财政法治原则。*9，宪政下的公共财政首先应当体现以保障人权为宗旨。在国家构建公共财政的过程中，纳税人的基本权利应得到充分的尊重和保护。因为国家和社会的一切都是纳税人给的，政府没有理由不去保护纳税人权利。第二，宪政下的公共财政体现主权在民的民主原则。因为公民是国家权力的所有者和拥有者，是国家权力的主人，政府的公共权力源于公民的授权，由公民的权利派生和转化而来。第三，宪政下的公共财政是法治保障的财政。要保证公共财政目标的实现必须依靠法治来规范政府财政行为，加强和完善公共财政方面的立法。总之，“公共财政必然要求财政民主，而财政民主需要财政法治来保障。”宪政下的公共财政，无论是强调民主原则，还是强调法治原则，最终的目的还是为了保障人权。保障人权，不仅是法治的基本内涵、民主的基本内涵，也是集财政民主与财政法治为一体的宪政下的公共财政的基本内涵。　　三、科学发展观给“财税法治”、“财税民主”注入新的内涵　　基本人权是法治与民主、财税法治与财税民主的基本内涵，也是科学发展观的基本内涵。科学发展观是“以人为本”、全面、协调、可持续的发展观。所谓“以人为本”，具体地说，就是“尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益”、“发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享”。由于“人”和“人民”都是权利主体，所以更深入地说，建立在“六个人民”之上的“以人为本”，就是以“人”和“人民”的基本权利为本。然而，从国际人权文件尤其是《发展权宣言>来看，权利主体仅仅为由个人集合成的“人民”主体是不够的，还必须同时加上“个人”主体，因为离开了一个个鲜活的“个人主体”的“人民主体”是抽象的和空洞的。“人民主体”建立在“个人主体”的基础上。从这个意义上说，科学发展观的核心“以人为本”，最根本的就是把个体人重新确立在社会中，要以个体人的生存发展为思考的基点，以个体人的基本权利或基本人权作为思考的基点。“以人为本”是科学发展观的核心，基本人权又是“以人为本”的核心。由于基本人权既是科学发展观最深层的内涵，又是财税法治和财税民主最深层的内涵，因此，可以说科学发展观的提出确认了财税法治和财税民主的基本内涵。　　然而，仅仅停留在基本人权是科学发展观对财税法治和财税民主基本内涵的确认上，是不够的。关键问题是：科学发展观在对财税法治、财税民主基本内涵予以确认的同时，有没有对财税法治、财税民主注入新的内涵？如果有，是什么？理由何在？　　笔者认为，科学发展观在以基本人权对财税法治和财税民主的基本内涵进行确认的同时，的确又为其注入了新的内涵。这个新的内涵就包括了作为国际人权或者基本人权第三代的发展权。要深入理解这一问题，必须辨证认识并正确处理以下几对关系：　　*9，“确认”基本内涵与“注入”新内涵的关系。“基本人权”作为科学发展观深层的基本内涵对财税法治、财税民主的确认，是从人权的整体、人权的性质、人权的精神而言的，而不是就某种具体的人权而言的。具体的人权又是动态地发展的。所以对人权整体的确认，并不排除新的人权内涵对人权基本内涵的丰富或注入。基本人权从国际人权组织成立到现在，已经从以自由权为核心的*9代人权，经过以社会权为核心的第二代人权，发展到今天以发展权为核心的第三代人权，但人权内涵的发展并不会到此止步。　　第二，“发展”与“发展权”的关系。“发展权”与“发展”是两个既相互区别又相互关联的概念，不可混为一谈，也不能割裂开来。一方面，“发展”是一个哲学概念，意味着事物由小到大，由简单到复杂，由低级到高级的变化。发展既指作为客体的世界上一切客观事物和现象的进化过程，也指作为主体的人的发展过程，包括物的发展和人的发展两个方面。而“发展权”则是一个法律概念、人权概念，指人在法律上应该或者能够获得的进化、飞跃的发展自由，它不等于“发展”本身，而是对自由发展的“主张”、“要求”；另一方面，两者又密不可分，包含了人的发展与物的发展两层内容的“发展”在“人的发展”这一层面上与“发展权”得以沟通，因为它们的主体相同，都指称“人”这一普遍性发展主体，内容涵盖人的发展的各个领域。科学发展观作为“马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现”，虽没有明确地提出基本人权和作为人权的发展权，但全面发展、协调发展和可持续发展，都离不开人的发展，离不开对人的基本权利的保障。作为科学发展观的核心，“以人为本”虽然只强调了“人的全面发展”，没有讲基本人权和作为基本人权之一的发展权，但其内容充满了人权精神和人权理念。从最根本、最实质、最深层的意义上说，“以人为本”就是以“人的发展”为本，就是以人的价值为本，以人的尊严为本，以人的权利为本。离开了基本人权和公民基本权利的保障，发展就失去了存在的前提和基础，发展将没有任何意义可言。从这个意义上说，转型时期城乡广大人民群众的各种基本权利，包括发展权在内的各种基本人权能否得到尊重，将是社会主义和谐社会能否成功构建的最终衡量标准，也是科学发展观能否深入贯彻落实的最终衡量标准。　　第三，发展观和发展权的关系。科学发展观，顾名思义，它是关于发展的观念或理念。但是，“发展不是一种观念，至少不是一个单一的观念，而是当代的一系列价值观。”显然，发展权的观念是人权观念的具体表现。人权的观念包括发展权的观念。发展观作为当代的一系列价值观的综合体现，应该涵括人权的观念或者发展权的观念。发展观包括发展权的观念，但发展观不等于发展权。发展观与发展权的关系是相互接纳、相互支持、相互促进的关系。科学的发展观既容许发展权的存在，又支持发展权在构建和谐社会中发挥巨大作用，也必然促进发展权自身在构建和谐社会中不断得到丰富和完善。反过来，作为基本人权的发展权，其人权精神充分体现在科学发展观的核心“以人为本”之中，必然丰富科学发展观的内涵，扩大科学发展观的视野，提升科学发展观的价值，促进科学发展观的进一步深入贯彻落实。　　基本人权中的发展权，作为“科学发展观”给“财税法治”和“财税民主”注入的新内涵，在科学发展观的指导下和深化财税体制的改革中，已经并正在显现出重要作用。　　一是建立在公共财政体制基础上的“民生财政”特点突显。2009年上半年，在加大投资力度的同时，全国财政支出28902. 56亿元，同比增长了26.3%.上半年的增长支出中，四分之三投向农林水、交通、环保、科技卫生、社保、就业、教育等重点支出项目。统计数据显示，上半年全国社会固定资产投资中，卫生、社会保障和社会福利事业增长比例高达71.3%.这表明，国家将改善民生作为保增长的出发点和落脚点的思路正得到积极贯彻落实。　　二是建立在财政转移支付制度基础上的基本公共服务均等化稳步推进。以农村为例，近年来，在财力逐步增强的背景下，国家在公共财政覆盖农村方面，按照多予、少取、放活的方针，做了几件大事。一是从2000年开始进行农村税费改革并最终取消了农业税；二是从2004年起，国家建立了对农业生产者的直接补贴制度；三是从2006年起建立了农村义务教育经费保障机制，2009年安排的农村义务教育经费达到662亿元：四是从2003年开始逐步扩大新型农村合作医疗制度的试点范围，中央财政予以补贴，2009年中央财政的补贴已达到253亿元；五是从2007年起，在全国普遍建立了农村最低生活保障制度：六是根据党的十七大精神和十七届三中全会的要求以及2009年初的政府工作报告，国务院常务会议研究决定，从2009年下半年起，在全国部分县市开展新型农村社会养老保险试点工作，逐步推进基本公共服务均等化。　　三是建立在财税体制改革基础上的财税法制建设速度加快。首先，2003年开始实施的第十届全国人大常委会立法规划。在共计76件法律的制定与修订中，财税立法占8件，包括：国有资产法。统一企业所得税法、预算修订法、个人所得税法修订、审计法修订、税收基本法、财政转移支付法、反洗钱法。其次，我国的农村税费改革逐渐地从减轻农民负担、减免农业税到取消农业税，最后到2005年12月29日全国人大常委会第十九次会议高票通过《（关于废止农业税条例>的决定》。第三是从2003～2007年底，国务院颁布了有关财税行政法规35件。第四是从2003～2007年，国务院财政、税务、关税主管部门分别或联合有关部门颁布一系列财政行政规章，其中财政部发布规章26件，国家税务总局发布规章和规范性文件29件，海关总署发布有关关税行政规章和规范性文件20件。第五是省级地方人大和政府颁布的有关财政税收地方性法规、规章等规范性文件。　　可以坚信，科学发展观将发展权作为新内涵注入“财税法治”和“财税民主”中，必将使“财税法治”和“财税民主”在科学发展观的指导下，在构建社会主义和谐社会中，发挥更加重要的作用。　　作者单位：南京财经大学法学院