纳税服务绩效管理初探来源：无锡地税纳税服务局作者：倪丽英 龚韵日期：2012-11-26字号[ 大 中 小 ] 　　1993年，国家税务总局正式提出“纳税服务”概念。近二十年来，纳税服务与税收执法共同构成了现代税制有效运行的两大支柱，并在近几年跃居为税收核心业务之一，在税务行政管理和政府公共服务中的地位和作用日益凸显。如何顺应新的发展形势和社会需求，有效提升纳税服务质量特别是纳税服务绩效管理水平，成为当前纳税服务工作的重要课题。本文从追溯绩效管理理论入手，就加强纳税服务绩效管理进行探讨。　　一、绩效管理理论简述　　绩效管理是现代管理学特别是人力资源管理中的重要概念和基本手段，是指管理者和员工为达到组织目标，共同参与绩效计划制定、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标提升的持续循环过程，其目的是提升个人、部门和组织的工作绩效和管理效能。　　1．绩效管理思想源流。绩效管理思想始于绩效评估，是伴随工业社会管理学兴起之后，从绩效考核制度中演化出来的思想理论和管理手段。上世纪70年代后期，国外一些管理者和研究者基于行为科学的研究成果，在修正传统绩效评价不足的基础上，提出了“绩效管理”概念，之后，绩效管理与人力资源管理理论相结合，广泛应用于人力资源等管理领域。从渊源上考察，绩效管理与绩效评估一脉相承，是绩效评估的演化和改进。　　2．绩效管理理论基础。绩效管理理论在吸收多种管理学理论后形成，通常被列入人力资源管理范畴。其理论来源主要：一是控制论、系统论、信息论、行为科学、管理学等，构成绩效管理的理论基础；二是目标管理理论、管理控制理论、成本收益理论、权变理论、激励理论等，是绩效管理直接的理论来源。两者互相渗透交叉。由于主流绩效理论过多依赖规范分析，缺乏实证分析，当前绩效理论也存在管理要素不够明晰、管理缺乏系统性等问题。　　3．绩效管理流程方法。绩效管理通常遵循“五步骤循环”核心流程：绩效计划→绩效实施→绩效评估→动态持续的绩效反馈与沟通→绩效结果应用，绩效考核方法是绩效管理核心流程的重要环节之一，已开发和应用相关技术方法较多，如非系统化绩效考评技术（包括以业绩报告为基础的绩效考评，以员工比较为基础的绩效考评等），系统化绩效考核技术（包括关键绩效指标法（KPI）、目标管理（MBO）、平衡计分卡（BSC）、360度反馈评估法等等。　　二、当前纳税服务绩效管理存在问题简析　　由于长期以来税务机关居于首位的硬指标是“税收收入”，而纳税服务当前还是“软指标”，重视程度不够，其绩效管理还在探索阶段，其中存在不少亟待梳理和解决的问题。　　1．横向核心流程缺失。绩效管理包括绩效计划、绩效实施、绩效评估、动态持续的绩效反馈与沟通、绩效结果应用等核心流程。目前税务机关还存在认识误区，将绩效评估看成绩效管理重点，甚至简单把绩效评估替代绩效管理，在纳税服务的绩效管理中，仅以简单评估指标总结过去工作绩效，不注重过程控制，忽视绩效计划和绩效反馈，评估结果与绩效改进断裂，未形成全面有效、循环改进的闭环系统，绩效管理陷入“绩效低—实施绩效评估—绩效仍然低—再实施绩效评估”的怪圈。　　2．纵向管理层级缺失。绩效管理中，个人绩效体现个人对组织绩效的贡献度，是完成组织绩效的保证。但近年来，纳税服务绩效管理在考核层级上过于注重组织绩效，有些地方纳税服务工作从省局到市局再到区（县）局，其对组织绩效的块面考核呈金字塔形，而个人绩效考核，由于管理环境、管理动力、管理技巧和管理者素质等原因，却空洞无物，停留于普遍性岗位责任制考核上（如依据“德、能、勤、绩、廉”考核），与纳税服务实际工作脱节，未凸显纳税服务工作的个性特征。　　3．评估主体不全面。当前纳税服务评估主体在内外部上都存在缺失，内部以上级对下级的考核为主，税务干部参与度低，考核由上级“定夺”，下级只有被动服从和落实，难以引起税务干部普遍共鸣。外部则专家评估缺位、群众评议不足，部分地方正在尝试通过第三方开展纳税人满意度调查，但仍存在评估主体缺乏代表性、独立性和广泛性等问题，未建立长期稳定的外部评估监督机制。　　4．指标体系不完整。一方面，税务机关在实施纳税服务绩效评估中过多注重借鉴企业的定量考核，忽视定性考核，与组织整体绩效计划缺乏有效结合，往往只追求短期绩效而忽视长期绩效。另一方面，由于评估指标设计不够科学和全面，纳税服务质效评估操作性不强。另外，评估指标全由上级部门制定，未充分征求基层税务机关和纳税人意见或建议，评价标准带有偏面性，绩效评估可操作性也不强。　　三、加强纳税服务绩效管理的几点思考　　客观公正开展纳税服务绩效管理，有的放矢提升纳税服务管理水平已刻不容缓。当前加强纳税服务绩效管理，可从以下几个方面入手：　　1．完善运行机制，构建绩效闭环管理链条。一是建立纳税服务绩效沟通机制。将绩效沟通贯穿纳税服务绩效管理全过程，使税务机关、税务人员、纳税人和社会机构等对“纳税服务绩效”达成共识，避免与实际相脱离，增强可操作性，特别应加强纳税服务绩效分析、结果反馈等绩效沟通，充分提升各界对纳税服务的关注度和税务人员纳税服务绩效潜能。二是建立纳税服务绩效诊断机制。通过绩效诊断，进行深层次绩效剖析，找出影响绩效指标完成的关键因素和根本原因，提出切实可行的解决方案。引入SWOT战略矩阵分析方法和标杆管理，明确优势劣势，看清机会威胁，以制定和完善纳税服务中长期工作规划和绩效目标。三是建立纳税服务绩效改进机制。形成“评估—反馈—改进—再评估”机制，由评估部门通过考核评估及时发现纳税服务中存在的问题，按评估体系要求进行奖惩，并实时反馈结果，纳税服务主体根据评估结果进行限期整改，评估部门再对整改情况进行针对性回访。　　2．拓展评估主体，形成内外双向推动机制。可引入企业绩效管理中使用的360°全方位评估技术，从“顾客本位”理念出发，构建税务主导的、纳税人广泛深度参与、专家学者以及中介评估机构等组成的多元主体、多层次的评估模式，形成内部评估和外部评估的双向推动，即*9方评估（税务机关自我评估）、第二方评估（税务系统内部上级对下级评估）和第三方评估（由独立于税务部门之外的第三方组织实施评估，包括独立第三评估和委托第三方评估）相结合，通过问卷调查、实地测评、考核打分等多种形式，对纳税服务主体进行客观公正评价，解决税务机关纳税服务绩效评估存在的公众评估参与不足、评估主体呈现集权倾向、封闭性评估、独立性不强导致结果公正性不足等问题。　　3．完善指标体系，合理考量纳税服务绩效。纳税服务绩效评估指标体系应包括基本指标和修正指标。基本指标可设置四大类：一是服务投入类指标，即为提供纳税服务所需投入的资源；二是服务过程类指标，即纳税服务不同类别的不同流程及其绩效评估，纳税服务包括税法宣传、纳税咨询、办税服务、权益维护、信用管理、社会协作等众多的类别，应根据不同的流程设计专门的评估内容，主要评估税务人员素质、工作质量、办事效率、政令贯彻、整体形象等，可分为服务流程合理性、快捷程度、服务准确率、服务数量等；三是服务产出类指标，即纳税服务部门或机构提供的产品，如提醒服务、呼叫服务等，表现为种类、数量、品种、规模等，可从实用性、便捷性、主动性、及时性、规范性、公正性方面入手，考评是否主动开展税法培训、宣传解读工作，是否主动了解纳税人的困难和需求，是否主动为纳税人提供服务和超值服务等；四是服务结果类指标，即纳税服务部门或组织提供的产品或服务所产生的影响，表现为纳税人满意度、纳税遵从度、服务绩效比率、服务质量指数等，以考察服务的主动性、服务态度和服务水平特别是纳税人的感受。另外，还应设定校正辅助指标，如通过权重调整加以修正、通过区间分值加以修正、通过系数浮动加以修正等。