税务稽查科学发展探析

税务稽查科学发展探析来源：无锡市地方税务局作者：徐学良日期：2012-12-17字号[ 大 中 小 ] 　　科学发展观是指导发展的重大战略思想和*7理论成果，是在新的历史时期指引发展的世界观和价值观，对各行各业的发展都具有方法论和实践论意义。遵循科学发展观原理，实现税务稽查事业科学发展，是新时期税收工作面临的重要课题。本文从梳理当前制约税务稽查科学发展的因素入手，就税务稽查科学发展的几点认识和路径选择问题，作些粗浅探析。　　一、目前制约税务稽查科学发展的因素简析　　加快税务稽查科学发展，首先要找准和解决税务稽查工作中与科学发展观不适应不符合的关键因素和突出问题，谋求突破发展。对照科学发展观“全面、协调、可持续”的思想内涵，当前税收稽查工作在职能发挥、协作机制和外部环境等方面还存在不少阻碍科学发展的瓶颈障碍。　　1、从全面性分析，税务稽查专司职能未能得到全面发挥。《税收征收管理法实施细则》第九条明确规定：稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。这是税法赋予税务稽查的职能定位。但在当前稽查工作格局中，还存在以下制约其专司职能的因素：一是在立法精神上，尽管税法已经明确了税务稽查的专司职能和机构职责，在立法层面给予了税务稽查法律定位，但是对稽查专司职能定位比较原则，对税务稽查机构如何履行职能尚未作出细化规定，一定程度上影响稽查职能的操作性。二是在执法手段上，尽管稽查专司职能十分明确，但还缺乏相应的执法手段刚性规定，由于缺少有效的刚强的执法手段，稽查实务操作中检查难、取证难、执行难等问题依然是稽查专司职能的制约因素。三是在资源利用上，税务机关内部稽查人力资源、信息技术资源等还有待优化整合，才能发挥资源增值和持续效应。法律资源特别是执法手段刚性也有待加强，如尽管税法赋予税务机关以税收保全和强制执行权，但在税务稽查具体执行环节对难以执行的违法案件，没有依法构建成熟的强制执行运作机制，影响了税务稽查的执法刚性和威慑效应。　　2、从协调性分析，税务稽查征管联动协作机制不够顺畅。税务稽查和征管具有共同的管理对象和执法目的，只是执法手段和重点有所不同，而两者都是税收征管的基本方式，形成查管长效协作才能实现征管效能*5化。但目前查管协作中的主要问题：一是思想认识上存在误区，认为查出涉税大要案就是税收管理不力、征管质量不高、还将形成考核扣分等想法比较普遍，没有树立“以管助查、以查促管、查管互动、协作共赢”的合理的查管关系观，致使查管实质性协作举步维艰。二是查管协作空间有所减小，为避免执法交叉，日常税务检查与税务稽查在检查职能、对象、内容等方面进行了区分和界定，但管理中发现的案源将成为日常检查对象，除达到大要案标准和“危害税收征管罪”的案件外，管理移交稽查的案源也会相对减少。三是查管涉税信息交互机制不够通达，一方面，稽查与征管涉税信息还存在不对称现象，稽查掌握的涉税信息不少是静态历史数据，削弱了对选案的参考价值；另一方面，尚未建立管查涉税信息即时交互机制，征管动态数据特别是管户变动信息未能在*9时间传递给稽查部门，为高效快速选案提供依据。　　3、从统筹性分析，税务稽查法治效应缺乏外部配套环境。随着依法治国方略的深度推进，各类行政执法行为都处在法制生态系统之中，只有增强整体性和统筹性，加强执法协作和联合，才能发挥*5法治效应。但当前不利于税务稽查充分发挥法治效应的制约因素有：一是政府部门之间缺乏涉税违法案件信息共享机制，一些有案源价值的涉税信息分散于政府相关部门，因缺乏信息收集机构和共享平台，这些信息不能得到充分挖掘和利用，降低或流失了此类信息的稽查案源价值。二是政府部门协助税务稽查的平台欠缺，国内有些省份包括江苏省已出台了《地方税收征管保障办法》，旨在构建政府部门涉税信息共享和综合治税体系，但这种方式还处于起步阶段，且主要向征管部门提供涉税信息，还须建立地税内部征管与稽查综合治税信息共享通道，才能放大法治合力效应。三是部门执法协作机制不成熟，如国地税稽查尽管建立了信息交互平台，但对共管户的联合执法还没形成长效机制和强大同查合力；依法移送到公安的涉税达标案件，进入立案程序追究刑事责任的数量较少；对可以依法强制执行的案件，税务部门实务操作尚不成熟，借助法院力量委托强制执行的机制也不完备，等等。　　二、对税务稽查科学发展的几点认识　　税务稽查要实现科学发展，还必须不断提高对稽查科学发展的思想认识，深层梳理稽查科学发展的具体要点，为稽查发展提供理论引导和路径选择。根据科学发展观发展是*9要义、以人为本是核心理念、全面协调可持续是基本要求和统筹兼顾是根本方法等精神实质，我们对税务稽查科学发展有以下粗浅认识：　　1、税务稽查全面发展。税务稽查全面发展是在税收事业总体布局中，稽查各领域各方面各环节的全面同步发展，其要点大致包括：一是检查业绩。检查业绩反映税务稽查专司职能的执法能力和履职成效。检查业绩的提升，一定程度上体现税务稽查的法治效果和涉税环境的改善程度。在依法稽查的条件下，检查业绩是一个自然变量。检查业绩是稽查全面发展的重要标志之一。二是法制建设。规范执法是税务稽查的本质要求，稽查行为本质上是行政执法行为。税务稽查的发展质量，首先体现在稽查法制的建设质量，即稽查法制的完备性、规范性、可控性、合法性等等。完善法制是稽查全面发展的题中应有之义。三是管理模式。稽查管理模式包括稽查执法流程管理和稽查行为制度管理。完备成熟的管理模式是稽查全面发展的重要基础，也是全面发展的主要衡量指标。税务稽查效能也主要依赖于管理模式的完备性和长效性。四是技术应用。技术应用即税务稽查信息化建设，这是税收现代化和涉税违法行为技术化对税务稽查提出的新要求。稽查选案、检查等环节都必须依托技术支撑，执法流程管理也建立于技术平台之上，同时在偷逃骗抗税和反偷逃骗抗税博弈中，信息技术运用一定程度上决定“胜负”。　　2、税务稽查协调发展。协调发展的本质是局部与整体、个体与个体之间和个体自身发展的协调性和均衡性。从税务稽查内部外部发展因素分析，我们对稽查协调发展的认识：一是稽查与征管的协调发展。就是既要保持稽查与征管税收执法的相对独立性和完整性，在税收大征管格局中达到合理制衡和均衡发展，又要兼顾稽查与征管税收执法的互补性和协作性，在依法治税的共同目标下实现优势互补和长期共赢。二是稽查执法和税收服务相协调。从宏观上讲，公正执法是*4的服务，唯有公正执法才能实现税收公平。微观上分析，执法与服务两者相协调就是既要凸显稽查执法的依法合规和法制刚性，依法查处涉税违法行为追缴税款并进行惩戒，又要构建查后服务机制，对执法对象的财务和税收进行查后规范性辅导，体现税收服务的延展性。三是税务稽查和执法部门相协调。税务稽查是处于经济社会法治体系中的一个环节、一根链条。稽查执法必须主动融入经济社会法治网络中，充分借助社会法治资源和力量，开展部门协作和联动执法，实现稽查法治职能*5化。四是税务稽查与和谐发展相协调。包括稽查与经济发展相协调，通过依法稽查规范税收秩序和社会二次分配，促进经济良性健康发展；稽查与社会发展相协调，通过稽查对涉税违法行为依法“纠正”和惩处，维护社会公平正义，促进社会和谐。　　3、税务稽查人本理念。科学发展观的核心是以人为本。人既是发展的主体，也是发展的目标；既是发展的最终决定力量，也是发展的终极目的所在。因此，税务稽查的全面协调可持续发展，归根结底取决于稽查人员的个体发展。个体的全面发展又取决于自身的综合素质。在税务稽查中贯穿人本理念，就是要通过各类培育机制提升稽查人员综合素质。一是执法素质。执法素质是基础，包括全面通晓税收法规政策的法律素质，熟练操作稽查执法流程的业务能力，高效处理各类涉税事务的综合素质，精深研究经济税收问题的调研能力，持续更新税收法律知识的应变能力等。二是办案素质。办案素质是关键，包括敏锐发现涉税案源的选案意识，缜密制定检查方案的思维能力，深挖线索依法取证的检查水平，有效实施现场检查的组织能力，合法合规有理有节的谈判能力等。三是技术素质。技术素质是途径，包括运用信息技术捕获外围涉税信息帮助查案的能力，熟练操作征管系统分析利用内部涉税信息的能力，熟悉企业财务软件摄取分析财务信息数据的能力，熟练应用稽查查账软件开展电子查账的能力等。四是廉政素质。廉政素质是保障，包括严格遵守各项廉政制度规定的执纪意识，依法稽查规避稽查执法风险的执法意识，坚决抵制各类违法违纪诱惑的廉政自律能力等。　　三、税务稽查科学发展路径初探　　科学发展观不仅是战略思想，同时也是实践方法。税务稽查的科学发展，既要梳理阻碍发展的制约因素、分析科学发展的基本内容，更为关键的是要树立科学发展思维，探索税务稽查科学发展的实证途径，构建税务稽查科学发展的可行模式。从当前税务稽查发展情况分析，我们认为，应重点从四个方面探索税务稽查科学发展路径。　　1、构建全面发挥稽查专司职能机制。*9，加快涉税信息数据整合步伐，内部扫除稽查与税政、征管、计财、法规等部门的信息隔阂，外部破除稽查与国税、工商、银行、社保等部门的信息壁垒，全方位多层面采集和共享涉税案件信息，建立以计算机技术选案和案源库管理为主、以人工信息数据综合分析和案源调查为辅的稽查选案机制，攻克稽查选案难题，实现稽查选案技术化和精准化。第二，立足稽查职能发挥，除了提升税务稽查信息技术含量，充分利用现有查账软件平台和稽查管理系统进行计算机查案和管理外，应突出稽查执法流程管理和稽查行为制度管理，建立以计算机软件系统为依托、以稽查执法效能管理为核心的内部管理模式，为税务稽查全面发挥职能提供管理支撑。第三，根据“稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件查处”的职能定位和现行分级分类稽查要求，依托现有稽查人才库，建立稽查人才资源统筹调配和集体查案机制，对重点案源主要是分级分类对象，实行人力资源的统筹配置、稽查组织的多级联动、执法口径的高度一致和涉税案件的集中查处，确保稽查力量到位和依法查处到位，实现税务稽查全职能发挥。　　2、完善稽查征管协作共赢运行方式。一是树立正确的查管关系观。坚决破除查管对立、相互制约甚至相互矛盾的思想误区，客观辩证认识稽查与征管的关系，把握稽查与征管执法目标相同而方式有别、执法依据相同而内容有异、执法基础相同而重点不同、执法对象相同而手段不同、执法原则相同而程序有别等异同之处，在同处求协作，在异处求互补，在依法治税的共同目标下实现长效协作和协调发展。二是建立查管涉税信息即时交互共享机制，及时交换和共享涉税静态信息和动态信息，特别是户管登记注销、纳税评估补税、企业应纳税所得额调整等税源变动数据，解决信息共享不充分、涉税信息失真、基础数据匮乏、变动信息反馈滞后等问题，从业务内容、具体项目、交互时间、传递方式等方面完善查管信息共享协作制度，构筑高效共享平台，扩大查管协作成效。三是构建多部门查管联动机制，以整合资源、提升质效、形成合力为目标，加强税收分析、纳税评估、税务稽查和税源监控四位一体的联动协作，建立由税源监控提供涉税异常信息，由税收分析梳理管理薄弱之处，为纳税评估指明评估重点，为税务稽查提供精准案源的良性互动机制，实现监控、分析、评估和稽查四方联动共赢。　　3、构筑税务稽查团队人本管理平台。一是完善稽查岗位职责绩效管理方式。既要根据选案、检查、审理、执行四分离模式厘清各环节工作程序和职责范围，形成更加高效的相互制约和相互分离，体现稽查执法的程序性、规范性并有效规避执法风险，实行稽查执法安全管理；更要体现“分是手段，目标一致，分中有合，协调高效”的原则，加强稽查执法流程管理和环节管理，实现四大执法环节的无缝对接和高效统筹，减少和消除环节之间脱节、断档、隔阂、阻塞等无效低效流转现象，使每个岗位发挥*5稽查效能，构建起高效的稽查执法效能管理机制。二是建立稽查人员综合素质培育和管理平台。在人才引入机制上，适当引进经济、法律、金融、会计、计算机、人力资源管理等专业人才进入稽查团队，通过稽查实务训练加快复合型人才培养使用，持续充实稽查骨干人才库和人力资源库；在教育培训机制上，既要充分利用内部教育资源，由查账经验丰富、业务精湛人员讲授稽查实务、提升实务能力，也要借助高校等社会教育资源，开展理论更新培训和业务拓展培训，使稽查人员持续获得知识结构更新和稽查实务提升；在干部素质培塑上，建立综合素质培育机制，统筹提升稽查人员的税收执法素质、涉税办案素质、信息技术素质和勤政廉政素质，使稽查队伍成为卓然一流的团队。　　4、营造税务稽查外部配套法治环境。一是探索建立政府部门信息共享机制，尽力破除行政机关之间的信息壁垒，特别是当前可以依托地方税收征管保障机制，定期收集或即时搜索价值高、线索明、证据实的相关涉税违法案件信息，充分挖掘和利用政府相关部门信息的稽查案源价值，实现政府部门涉税信息的增值利用并形成涉税案件查处合力。二是加快税收信用体系建设，自觉将税收信用体系纳入社会信用体系建设中去，依托纳税信用等级评定和管理平台，严格按照公开公正公平原则，规范纳税信用评定和等级动态管理，形成纳税信用正向激励和负向惩戒导向机制，以点带面助推诚信纳税环境建设，为减少涉税违法行为和稽查案件查处创造税收信用基础。三是加强税务与政府部门联动执法建设，立足税务稽查在法制生态系统中的职能和地位，在国地税稽查协作中，建立共管户联合执法长效机制和涉税信息交互共享机制，形成执法合力效应；在与公安经侦部门协作中，建立涉税达标案件定期移送和案件侦破信息反馈制度，对涉税违法案件依法进行查处追究；在与法院执法协作中，对危害严重、影响恶劣、拒不执行的涉税案件，借助法院力量按照执法程序和规定，依法进行强制执行，依法严厉打击危害国家税收利益的违法行为，维护社会公平正义，营造依法诚信纳税的法治环境。