对优化征纳关系构建和谐税收的实践与思考

对优化征纳关系构建和谐税收的实践与思考来源：无锡市惠山地税局作者：日期：2013-01-25字号[ 大 中 小 ] 　　建设和谐税收，就是要融合税收工作中诸要素之间的矛盾，进而实现税收与经济社会的协调发展，促进和谐社会的建设。我们认为，和谐税收的内涵应包含四个方面内容，即：税收与经济的和谐、税制体系的和谐、征纳关系的和谐、治队与治税的和谐。其中，作为构成税收工作主体的征税人与纳税人之间的关系，既是影响构建和谐税收最直接、最本质的内容，也是各级基层税务部门化解征纳矛盾、减少征收阻力最迫切需要解决的问题。本文将从影响优化征纳关系的因素分析、基层优化征纳关系的实践以及对进一步优化征纳关系的思考三个方面就构建和谐税收做一粗浅探讨。　　一、影响优化征纳关系、构建和谐税收的因素分析　　税收征纳关系是指税收法律关系主体双方在税收征纳活动中行使权利和义务所形成的关系，是税收法律法规作用于征纳双方的过程和结果。一个和谐的征纳关系，既是指国家权力机关、国家行政管理机关和税务职能机关内部的协调一致，更是指税务机关与纳税人之间的良性互动。　　当前，影响优化征纳关系、构建和谐税收的主要因素有：　　1、征纳双方地位是否平等。随着市场经济的深入发展，纳税人作为市场主体和经济源泉的作用更加突出，与作为社会经济管理部门的税务部门之间关系越来越密切，征纳双方作为各自利益群体的代表，能否实现法律地位的平等，决定双方权利义务是否能对等履行，影响双方能否平等对话、双方需求能否满足，进而影响到能否*5程度优化双方关系。　　2、税收职责履行是否得当。随着当前宏观调控的深入、经济周期的转换以及国际国内经济的波动，税务部门要认真履行“聚财为国、执法为民”的时代使命，实现组织收入高平台高基数上的又好又快发展，是坚持应收尽收、应退尽退，还是急功近利、寅吃卯粮，将直接影响征纳关系能否保持和谐发展。　　3、税收执法行为是否公正。由于税收强制性的特征，征纳之间摩擦与碰撞的现象难以避免。作为税务机关在税收执法上能否严格按照法律法规的要求进行操作，做到执法公正、程序公开、税负公平，还是墨守成规、固步自封，凭老观念、老经验、老方法开展税收工作，更关乎征纳之间关系的融洽度。　　4、税收运行成本是否最低。如果税务机关了解和掌握纳税人生产经营等信息渠道不通畅，或者纳税人税收法制意识淡薄，不能自觉如实申报、按期缴纳，一方面将导致税务机关增加工作量，另一方面也将导致纳税人涉税处罚的产生，两方面都将引起征税成本增加，都可能会深化征纳矛盾，增加征纳双方的对立。　　5、纳税遵从能力是否提升。近年来，税务机关深入开展了大量的政策宣传、纳税辅导、税务咨询活动，希望籍此来提升纳税人的税法遵从度。但实际上，纳税人对税务机关的税法宣传活动参与热情并不高，税收宣传实效也并不大，纳税人的税法遵从度并未实质提高，给优化征纳关系增添了阻力。　　二、基层税务部门优化征纳关系的实践　　近年来，作为直接面向纳税人的基层税务部门深刻认识到优化征纳关系对于构建和谐税收的重要作用，着力掌握纳税需求、税收规范执法行为、推进落实两个减负，在征纳互动中推进沟通、增进互信。以2002年以来的五年为例，通过一系列的实践，全市纳税人对地税满意度逐年提升到99%，纳税自主申报率从76%提升到92%，征纳关系呈现良性发展的新局面。　　（一）以纳税人为导向，积极开展税收调研，掌握真实涉税需求，在优化征纳关系上做到有的放矢　　1、开展系列“春风行动”，掌握纳税人的需求与诉求。以“服务发展、服务纳税、服务社会”为主题，税务干部进企业、进社区、进学校、进机关、进乡村，与社会各界面对面沟通、信息互换；以“征纳诚信”为主题，与辖区知名企业共签《征纳诚信宣言》，共同做出庄严承诺，共筑征纳诚信的长城；以“关爱社会、服务纳税、提升形象”为主题，以青年志愿者、爱心妈妈、示范岗为主体，深入基层、深入企业、深入社会开展帮扶工作，及时沟通和反馈纳税人诉求。　　2、开展“千户万人大调查”，倾听纳税人的意见与建议。实施“千名党员进万户、边听意见边服务”走访调研活动，从领导层到一般党员干部分层分批深入辖区纳税人，宣传地税新政策、新规定，积极倾听纳税人意见建议；组建“行风税纪特邀监察员”、“税情民意特约联络员”和“协税护税网络成员”三大机制，借助社会力量实现征纳定期信息交流；每月组织对地税满意度进行测评，按季开展涉税需求问卷调查，梳理排查纳税人对地税工作的不满环节，及时有序整改提高。　　3、开展“和谐体验活动”，增进与社会的理解与互信。邀请地方党委政府领导走进地税，体验地税规范窗口服务、透明税收执法、文明创建工作；邀请师生到当“一日税官”，现场普及税收政策，体验税收工作；邀请纳税人代表参与稽查审议、民主评税、纳税评估等管理活动，在双向沟通中了解社会各界对地税工作的理解与互信。　　（二）以公正执法为目标，切实推进规范管理，强化落实责任追究，在规范税收执法上做到公正公开　　1、实施质量管理体系，做到流程控制、过错追究。以顾客（地税执法主管部门、相关的外部组织和纳税人）为关注焦点，对各部门、各单位的岗位根据事权和工作量进行清理调整；以流程、纳税人为导向，将税收工作梳理成92个业务流程，做到职能再分配、责任再落实；遵循PDCA做到过程控制，每项工作都有监测；从顾客满意度和地税执法服务要求出发，建立并保持数据质量分析控制程序，形成预测分析、差错分析和绩效分析三个系统。　　2、推行税管责任制度，做到分工明晰、权责对应。按照“一体两翼”工作思路，以税源管理和纳税服务为导向，以“看好管户、管好税源、问责追究”为目的，以“四分四统、三包三自、双层管理、三层制衡”为核心内容，在推行按片区属地管理基础上，实行分类管理，有针对性地加强纳税户税源管理。税管责任制度的实施，全面强化了对不同纳税人的分行业、分片区、分税种的精细管理，做到税收管理对象、管理内容、管理职责的一一对应，税收征管质量和效率得到全面提升。以无锡市惠山地税局为例，该局实施税管责任制度以来，征管七率连续五年名列全市前茅，组织收入不到二年翻一翻，五年翻三翻。　　3、创建税收执法安全责任区，做到规范执法、强化责任。针对地税执法服务过程中发现的突出矛盾和问题，对外坚持主动提醒、扩大民主参与、推进民主办税，对内构建执法安全培训、执法安全预警提醒、执法安全民主管理、执法安全指标管理、执法安全双层互动“五大体系”，划分局长室责任区、部门领导层责任区、部门管理层责任区和基层干部责任“四大责任区”，定职定责，明确具体责任范围。同样以惠山局为例，创建税收执法安全责任区以来，连续五年实现执法管理“零差错”、税收执法“零投诉”。　　4、建立税收执法巡查机制，做到突出监管、规避风险。内设巡查办公室、外设巡查小组，共同落实税收执法服务巡查职能，建立网络化区域巡查、分级分类巡查两大巡查机制，区分执法监察类、党风廉政类、机关作风类、效能建设类四大类监察重点，建立巡查合作、信息支撑、滚动分级、通报公示、联席会议、责任追究等七大保障机制，全面推进税收执法巡查，实现对关键环节的全过程监控，全面规避干部执法风险。　　（三）以优化服务为宗旨，创新征纳互动平台，保障纳税人合法权益，在服务发展大局上力求取得实效　　1、强化规范准则建设，加大制度保障。认真梳理与纳税人相关的、处理不好容易损害纳税人利益的内容，出台《方便纳（办）税、优化执法三十条》和《尊重权益、沟通服务三十条》，从职能性服务、程序性服务和权益性服务角度切实规范和制约干部执法行为；制定《办税服务四十条》，优化管理要素，规范管理行为，对税务登记、稽查执法、纳税服务等七大方面40个办税事项向广大纳税人作出具体承诺。　　2、创建纳税人之家，创新沟通平台。以“守信、自律、服务、沟通、共赢”为宗旨，按地区、按行业建立“纳税人之家”，纳税人直接参与纳税评估、纳税信用等级评定、民主评税等具体税收管理工作，纳税人之家先进经验走上国际论坛，受到中外纳税人组织的一致好评；成立“纳税人参事团”、“咨询评议团”、“行风监督团”、“稽查参事团”，纳税人全面参与介入税收日常管理和稽查环节，税收开放式、参与式管理得到全面推进，纳税人合法权益得到有效保障。　　3、推进信息化建设，提高办税效率。积极推进多元化申报，率先推行企业网上申报、个体户银行IC卡扣卡缴款，纳税人足不出户就可以报税；积极推进电子E税建设，尝试网上审批、网上报税、网上沟通，办税流程更为便捷快速，纳税成本大幅降低；积极推进税库银联网，实现税款征收无纸化，税款缴纳扣款实时化，减轻了办税服务窗口压力，提升了税务部门征税效率，实现了征纳双赢。　　4、落实“两个减负”，优化纳税服务。全面推进办税服务大厅规范建设，做到涉税事项在前台集中、纳税服务在外部拓展，实现“一个窗口对外、一个标准服务、多项职能归口”的“一窗式”服务；设置“阳光政务路线图”、“政务公开导引图”，强化事先提醒、指引服务，方便纳税人办理各项涉税事务；简化审批流程，将法律规定以外的审批权限下放到办税服务大厅，实现“统一受理、内部流转、限时办结、窗口出件”集约化服务。　　通过近年来的实践，我们确实化解了部分征纳矛盾，实现了社会满意率的持续提升，但我们也发现在征纳关系上还存在很多内在矛盾，难以通过表面的纳税服务、税法宣传来化解，比如对当前税制设计不完善、税收征管能力有差异而导致的税负不公，对税务机关干部队伍中个别人员不廉行为而导致的负面影响，对纳税服务机制、税收救济渠道不健全的疑议等等。因此，我们认为，要推进和谐征纳关系的建设，就要在实践的基础上不断总结归纳、创新手段，准确把握当前征纳关系中的新情况、新问题，从思想上切实树立以纳税人为本的税收工作新理念，从行动上把握纳税人的正当合理需求，推进依法治税、科学管理的税收发展新进程，从形象上打造业绩突出、作风优良、服务优异的税收工作新面貌，最终推动形成征纳和谐、发展共赢的新局面。　　三、对进一步优化征纳关系的几点思考　　（一）坚持以纳税人为本，进一步解放思想，着力推进税收工作理念由“管理者导向型”向“纳税人导向型”转变。　　要进一步化解征纳关系中的深层次矛盾，只有解放思想，切实转变税务机关“本我”意识，在处理征纳关系上由原来的“以管理者为导向”向“以纳税人为导向”转变，从征纳地位的重建、服务意识的强化、服务理念的转变来全面优化征纳关系，推进和谐征纳建设。　　1、要更牢固地确立“双主体”地位。在传统税收管理理念中，过于强调税收的强制性和无偿性，税务机关往往以“管理者”自居，纳税人被视为义务主体。但随着民主意识、维权意识的传播与发扬，纳税人对自身基本权利、自身产权的关注，税收征纳关系主体在法律地位上的平等性凸现到更突出的位置。因此，作为税务机关，要切实转变以管理者、执法者自居的姿态，切实加强对纳税人合法权益的尊重和保护。作为纳税人，也要切实转变纯粹被管理、单向接受的观念，积极学习税收法律法规、切实保障自身权利。　　2、要更强烈地树立“大服务”意识。公正执法是*4的服务。税务部门要真正做到服务纳税、服务发展，既要在普及税法、方便办税、日常服务等“软环境”建设上下功夫，更要在公正执法、维护公正、促进公平等“硬环境”建设上做文章，只有两手抓、两手硬才是真正意义上的纳税服务。因此，税务机关要切实通过规范执法、秉公执法、阳光执法，保证执法公正和税负公平，使纳税人的基本权益得到尊重和维护，为纳税人创造良好的公平竞争环境。　　3、要更有力地贯穿“需求型”理念。始于纳税人需求、终于纳税人满意，关键在于找准纳税人的需求。在税收工作中要全面贯穿需求型理念，在掌握纳税人合理合法需求上把好脉、踩好点，改变以往从方便税务部门管理为出发点的纳税服务思维模式。税务机关要通过网络征求意见、公众评议测评等多种形式，主动征求纳税人和社会公众对税收工作的需求、意见和建议，充分了解当前纳税服务工作的实际状况，发现工作中存在的问题及薄弱环节，有针对性地加强和改进纳税服务工作。　　（二）积极推进服务体系建设，满足纳税人的正当需求，全面推进征纳关系由“对立博弈型”向“和谐博弈型”转变。　　当前各类社会矛盾凸现，征纳关系进一步受到挑战，税务部门只有进一步深化服务体系建设，夯实纳税服务的四大机制，通过务实举措提升服务绩效、弱化征纳矛盾，切实使征纳关系由“对立博弈型”向“和谐博弈型”转变，努力构建和谐的税收征纳关系。　　1、建立健全纳税服务的实效机制，切实使服务创新成为优化纳税服务的动力。一是要固化服务的形式和内容。澳大利亚《纳税人宪章》就通过立法对纳税人的权利依法作出保障性规定。我们在纳税服务工作上也可以借鉴其做法，通过法规、规章形式将纳税服务的形式和内容进行明确规定，解决税务机关“服务不主动”的问题。二是要延伸服务的广度和维度。要尝试实施“假日服务”，建立涉税服务岗位联动机制，满足纳税人全方位服务需求。三是要推进服务的双向和互动。要建立有效的信息沟通机制，如通过网络、广播电台等公众媒体建立固定的收集纳税人意见和进行反馈的渠道，实现征纳的交流互动。四是要实现服务的个性和专业。在普遍服务的基础上，针对不同纳税人的特点和需求，主动提供更加周到细致的个性化服务，如针对行业特点的政策辅导服务、结合专项工作的上门服务等。　　2、建立健全纳税服务的信息机制，真正使现代科技成为优化纳税服务的手段。一是要推进门户网站平台建设。除正常的税收政策公开、管理事项告知外，要逐步实现网上税务登记、文书预审、资料备案，*5程度方便办税。二是要开展短信服务平台建设。运用信息网络平台为纳税人提供“移动纳税服务”，通过建立税务咨询QQ群、短信群发平台等，实现税务机关与纳税人之间信息服务和信息反馈双向互动式交流。三是要强化信息采集平台建设。加强政府各有关部门的信息交换和网络互联，完善纳税人信息资料“一户式”储存管理，构建征管基础信息数字化系统，努力实现征管档案资料的数字化。四是要深化多元申报平台建设。在巩固完善电子报税的基础上，积极推进中介机构代理、税库银联网、银行代扣代缴、网上报税等多元化的申报方式，方便纳税人履行纳税义务，降低纳税人的纳税成本。　　3、建立健全纳税服务的全程机制，务必使流程控制成为优化纳税服务的保证。税务机关的纳税服务要从税务机关的办税场所向纳税人的生产经营场所延伸，从办税的过程向办税前后环节延伸。具体地讲，要抓住三个环节：抓住税前环节？D？D要充分利用税法通报会等形式，为纳税人提供公告咨询、辅导服务，提高纳税人依法履行纳税义务的能力；抓住税中环节？D？D要强化办税服务大厅建设，实施一窗式、一站式服务，为纳税人创造条件，更方便快捷准确地履行纳税义务；抓住税后环节？D？D要强化税收救济原则的实施，为纳税人监督投诉、争议仲裁、损害赔偿提供方便和快捷的渠道。　　4、建立健全纳税服务的衡量机制，最终使社会评价成为优化纳税服务的标尺。一是要强化服务衡量手段，设立服务投诉电话和征求意见箱，聘请特约监察员，印发服务监督卡，广泛征求意见和建议，确保社会各界意见反馈渠道的畅通。二是要细化服务衡量指标，设立诸如纳税人电话一分钟答复率、柜台等候五分钟办结率、一次性成功解决率等量化指标，使服务衡量有据可考。三是硬化服务衡量措施，要严格执行“过错责任追究”制度、形成事前、事中、事后相衔接的监督机制，将顾客满意率作为纳税服务工作质量考核的重要内容。四是要丰富服务衡量主体，充分运用社会监督、舆论监督、公民监督等方式检验纳税服务的效果，并根据第三方评价的特征和结果落实考核。　　（三）全面强化税收法治建设，追求公平公正执法，全面推进税收执法由“结果偏重型”向“程序控制型”的转变　　在传统税收管理中往往过于看重税收执法结果而忽略税收执法程序的规范性和严谨性，造成纳税人对税收执法行为认同度不高，进而影响征纳关系。因此，作为税务部门在日常税收工作中，要不断强化法治意识，严格实施程序控制，通过程序控制实现结果的公正。　　1、细化推进流程管理，实现执法行为的实时监控。全面导入质量管理体系，实现税收执法服务的流程控制、实时监管；推进税收管理责任制度，细化岗位、明确职责，建立科学的工作规程和岗责体系，实现业务流程电子化、岗位衔接无缝化、过程控制实时化；引入风险管理机制，对税收执法风险较大的事项从决策、实施、监督三个环节落实集体审议或机控机制，切实把管理漏洞消除在过程的监督和控制之中。　　2、严格执法程序手段，加强对纳税人的程序保障。一是要强化告知程序。《行政处罚法》规定，不遵守法定程序的，行政处罚无效。因此，在实施税务行政执法时，必须严格按照相关法律法规的规定，履行相关告知义务。二是要公开办税程序。要切实将税收执法依据、执法信息、处理决定、执行裁决等公开，使纳税人了解和掌握各项税收执法行为依据，促进税务行政执法权的正确使用。三是要强化时效管理。严格按照《行政处罚法》、《税收征管法》对时效的规定实施处罚。　　3、优化税收执法环境，营造公平公正税收氛围。一是要努力净化税收执法环境，弱化其他部门对税务机关执法的影响，切实保障和维护税务机关的独立税收执法权。二是要积极构建综合治税网络，争取地方政府的全力支持，营造相关部门积极配合的环境，主要包括工商、金融、公检法等部门的配合。三是要广泛开展税收宣传教育，通过实行学生税收教育、社区税收宣传教育、小企业主税收宣传教育等区别性税收教育和宣传计划，提高各种人群的诚信纳税意识。四是要全面推进反面典型曝光，充分发挥新闻媒体的作用，公开曝光偷、逃、骗税和暴力抗税案件，达到“处罚一个，教育一片”的效果。　　4、严格税收行政执法监督，推进税务机关公正执法。一是要强化对自由裁量权的监督制约。细化处罚类型、适用条款、适用标准，对有弹性的、模糊的特殊规定要进一步规范度量标准。二是要强化内部税收执法监督的体系建设。全面强化内部监督，深化税收执法服务巡查机制，对重要环节和重点岗位予以税收行政执法行为做到全过程监督。三是要强化外部税收执法监督的体系建设，通过聘请行风税纪监督员和实时调查走访，及时掌握外界对地税执法服务的评价，及时处理举报、投诉和控告，营造良好的执法氛围。　　5、严格推进责任追究，增强税收工作公信力。一是要强化责任追究的细化规定，分类、细化责任追究过错情形，明确规定责任追究的认定规则，增强责任认定可操作性，有效减少过错责任认定的随意性和盲目性；二是要强化责任追究程序的设置，对责任追究的认定程序、追究程序、后续管理等环节进行明确规定，形成较为完整的责任追究的程序链，确保责任追究工作有据可依，责任追究工作能够落实到位。　　（四）优化机关作风效能建设，征纳双向减负增效，全面推进地税机关由“自我满意型”向“公众满意型”转变。　　1、推进“两个减负”，降低税收奉行成本。要巩固和完善“一站式”服务方式，对纳税人办理涉税事项所需资料，实行“一次性”告知，对资料齐全的涉税事项，予以“一次性”办结。要进一步简化办税环节，优化办税流程，规范涉税文书，统筹安排对纳税人的税收调查和日常检查等工作，避免多头重复安排内容相同的调查和检查事项。要积极推进中介代理服务，借鉴美、法、德等国家通过专门的法规，对税务代理的业务范围、从业人员资格认定以及法律责任做出明确细致规定，规范代理行为、降低纳税成本。　　2、全面强化队伍建设，打造一流的队伍。要推进“三型税务”建设，打造“学习型、法制型、服务型”机关，让全体干部在浓厚的创建氛围中实现心灵变革，以观念的创新带动作风的转变、效能的提升。要推进人员综合素质建设，针对当前税务系统人员年龄结构偏大，知识老化的现象，加大税务人员培训力度，实施岗位练兵、轮换岗制度，激发队伍创造活力。要推进队伍党风廉政建设，加强党风廉政的教育和监督，通过与公检部门的廉政共建工作，打造清廉机关、塑造清廉形象，确保干部队伍不出问题；要全面强化干部创新能力建设，鼓励干部结合自身工作岗位开拓创新，积极探索税收管理、科技征管、纳税服务、文明创建等各方面的新路子、新办法，在系统内营造创新求突破、创新促发展的浓厚氛围。　　3、推进征纳互信建设，营造和谐共赢氛围。要主动做出诚信征税承诺，面向纳税人和社会公众做出公开承诺，主动接受公众监督，确保在税收征管工作中做到公正执法、不徇私情，公正公平地对待纳税人；要积极倡导纳税人诚信纳税，做到诚实守信、依法纳税、履行义务，按照税法规定及时、足额缴纳税款，不弄虚作假，不偷逃税款；要积极实施纳税信用等级评定管理，严格按照评定内容与指标进行评定，对评定结果积极推行分类管理和服务，努力构建以诚信为荣的社会氛围。