坚持依法治税防范执法风险之我见来源：赣州市地税局作者：何春翔日期：2013-03-04字号[ 大 中 小 ] 　　〔摘要〕税收执法风险，是地税机关及其工作人员在履行税收管理职责过程中，未按照或者未完全按照法律、法规和规章的规定实施执法行为，未履行或者未完全履行法定职责，致使国家和税收管理相对人的合法权益受到损害，依法应当承担的不利法律后果，即法律责任。从过往经验教训来看，执法风险不仅直接触及地税人员的切身利益，更会危害地税机关的执法公信力和执法形象。提高思想认识，正确理解防范税收执法风险对地税机关具有着举足轻重的意义，这就要求广大地税干部牢固树立执法风险意识和责任意识，不断加强自我规范、自我约束和自我监督，增强抵御和化解执法风险的能力，领导干部要具有足够的风险防范意识，统筹全局，扼制可能发生的风险。　　〔关键词〕执法风险防范　　随着我国社会主义市场经济的发展和法制化的进程，社会主义税收事业也进入了一个崭新的发展时期。这一时期，社会各界关注税收的程度在提高，纳税人的税收法制观念也随之不断提高，他们对税收政策的掌握能力也在不断增强，地税干部的执法行为时刻在接受着多层次的监督和制约。因此，地税干部在行政执法过程中无论是在执行税收政策、执法程序还是在公开办税、优化服务等方面，都要在法制、公平、文明、效率上下功夫，稍有不慎，就要承担相应的执法风险。在一些涉税案件中应当让我们清楚地意识到，税收执法风险，已经是当前和今后一个时期不可避免的一个话题。税收执法作为国家行政执法的一部分，承担着为国聚财，堵漏增收的重任。正是由于地税机关是国家财政收支的关键部门，已越来越成为纪检监察部门关注的对象。随着国家法律、法规的不断完善和健全，公民和法人的法律意识及自我保护意识也在不断增强，如果我们的税收执法人员不及时调整工作思路，转变执法观念，克服随意执法的老毛病，就随时存在着执法风险，小到经济损失，大到触犯刑律。　　一、防范税收执法风险的意义　　防范和化解税收执法风险的意义就在于保障税收执法部门有一个安全的税收执法环境，起到稳定队伍，增强凝聚力，提高战斗力的目的，从而促进税收工作效率，更好地维护税法的尊严。防范和化解税收执法风险，保障税收执法安全的意义主要应有以下几个方面：　　（一）有利于维护税收执法人员的切身利益。如果税收执法人员的执法安全得不到应有的保障，将严重影响税收执法队伍的稳定，不利于各项税收工作的开展。因此，防范和化解税收执法风险，保障税收执法安全是保护同志、稳定队伍的基础，是内树正气、外树形象的关键。　　（二）有利于树立税收执法机关的良好形象。如果我们的税收执法人员能够时刻保持执法风险意识，做到正确执法，文明执法，同时做好税收服务，努力化解征纳矛盾，不仅能够降低执法风险，而且能够很好地树立自身以及整个税收执法队伍的形象。反之，如果执法方式简单，执法手段粗暴，就会造成征纳关系紧张，降低自身执法安全系数，增大执法风险，损害执法队伍的形象，使税收执法工作处于被动。因此，化解税收执法风险，保障税收执法安全也是树立税收执法机关良好形象的需要。　　二、造成税收执法风险的主要原因　　造成税收执法风险是多方面的，我们应该加强对潜在风险的分析力度，保障执法有效进行。　　（一）政策因素引起的执法风险。政策性风险主要表现在规范性文件的制定上。各级单位为了更好地落实好上级文件精神，往往都会结合本地实际制定详细具体的操作办法。这些办法和规定往往忽视了对本系统人员的法律保护。如目前大力推行的纳税评估方式，在法律定位、操作规程等方面都不够明确，总局制定的《纳税评估管理办法》，各基层单位在实际操作中方式各不相同，在税收管理和地税稽查等方面，难于规范和实施。像纳税评估增加税款的定性及入库问题，如果按“查补税款”入库，就变成了稽查模式；如果按一般申报入库，又变成了征管模式。有些地税机关为了取得纳税人的配合，向纳税人宣传纳税评估是地税机关开展的一项优化服务措施，在纳税评估中发现的偷税行为也不转交稽查处理。这些在法律上应视同地税机关向纳税人发出的约束双方的要约式行为，在实际执行中，已经形成了事实上的毁约。这些问题一旦被司法机关介入，便会带来严重的执法风险。　　（二）内部因素引起的执法风险。最主要的是执法人员业务不熟，违反执法程序引起的执法风险，对税法及相关法律的理解有偏差，执法质量不高。如制作地税执法文书不严谨、不规范，使用文书或引用法律条文错误，执法中不注意收集证据或收集的证据证明力不强等，给行政相对人或司法机关追究留以口实。随意执法留下风险隐患。总而言之，由于地税人员业务不熟练，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊带来的风险不可小视。这些问题都是地税工作者自身素质的问题，这就要求地税部门在提高队伍素质方面下真功夫，在执法监督管理过程中，做到严惩不怠，建立有效的整改激励机制，从而防范风险的发生，保障税收执法的公平性、公正性。　　三、防范税收执法风险的主要措施　　研究执法风险的目的就是为了防范与化解执法风险，从而有效保护执法人员的执法安全，全面提高执法效率。要防范和化解税收执法风险，就必须围绕着建立和谐地税、阳光地税、效能地税展开。　　（一）推进依法治税，坚持“应收尽收，坚决不收过头税”的组织收入原则。正确处理依法征税与支持经济发展，依法征税与优化纳税服务的关系。既不能人为调节收入进度，违规批准缓税，也不能收过头税；既要不折不扣地落实国家支持经济发展，又要严格执行规定，严禁擅自减免、违规减免。　　（二）推进依法治税，整顿和规范税收秩序。依法治税始终是地税工作的灵魂和核心。整顿和规范税收秩序，就是要密切关注涉税违法活动的新动向，加大涉税案件查处力度，加大专项检查和专项整治工作力度，以查促收，以查促管，以查促查，努力降低税收执法风险。要把涉税违规违法案件消除在萌芽状态，消除在基层。专项检查和重点整治要精简项目，改进方法，抓住重点，分类检查，达到“检查和整治一个行业、规范一个行业”的目的。　　（三）加强教育培训，提高地税干部执法水平。地税工作政策性强，业务技能要求高，各级地税部门要把业务培训放在重要位置。要采取以训代学、以考促学等有效方法，鼓励干部报考注册地税师、注册会计师，促进干部钻研业务，提高工作水平。　　（四）开展纳税评估，强化税源监控。税收管理员要定期对所管辖纳税户的纳税情况进行评定估价，发现偷逃骗税及其他异常情况，立即向稽查部门反映，由稽查部门严肃查处。加强纳税评估和纳税辅导，使企业能够通过补税纠正违规；还有一条是要尽量减少重复检查。加强纳税评估，健全预警机制，既是税收管理的重要环节，也是构建和谐征纳关系的重要内容。　　（五）要建立科学合理的税收执法工作机制。要进一步明确税收征管权的行使界限，防止越权执法或滥用执法权。依据《税收征管法》和《行政处罚法》规定，健全地税执法系统的内部制度，按照税收征收、管理、检查、处罚、复议分离和制约的原则，进一步明确税收征管权的行使界限，防止越权执法或滥用执法权。要进一步严格税收执法程序。对税收管理的各个环节进一步细化，明确税收管理每一环节中执法人员的权力与义务，以及行使权力的方法、步骤、时限等，及时发现和修补执法过程中可能存在的漏洞。同时，可以通过执法程序中“关键点”的控制来减少执法风险的发生，确保在工作量大的情况下，做到有的放矢，不出大错，达到事半功倍的效果。要建立征管查互动机制。在各部门分离的基础上，畅通信息网络，实现良性互动，形成“及时发现问题，及时反馈问题，及时沟通信息，及时进行查处”的高速运转机制，确保各职能部门在地税执法活动中的有序性和高效性，减少因信息沟通不畅导致的执法风险。　　（六）要稳步推行执法责任制，构建严谨执法监督机制。要做好岗位责职与工作规程的适配，建立各执法岗位及上下环节之间有效衔接的执法程序，达到规范化管理的要求；要继续强化评议考核，正确处理执法责任制评议考核与目标管理考核、征管质量考核及其他单项考核的关系，本着“资源共享，精简效率和避免重复”的原则，充分发挥税收执法责任制的功效，建立起以税收执法责任制为核心的评议考核管理机制；要严格过错责任追究，对存在执法过错的人员，应进行追究，同时在追究的过程中，充分体现以教育为主、追究为辅的宗旨，以促进地税执法人员依法治税由被动转为主动，从要我规范到我要规范上转变，有效地防止权力滥用行为的发生，减少违法执法行为，降低执法风险。同时，要完善和修定税收管理员制度、纪检监察员制度、税收法制员制度，认真落实“一案双查”制度，使之与执法责任制有机结合，确保高效运作。　　（七）要加强执法队伍建设，减少执法风险人为因素。地税机关要按照依法治税的要求，把加强执法队伍建没作为一项基础性工作来抓，加强对地税执法人员职业道德教育，进一步树立执法为民的思想观念；加强对地税执法人员专业化、法制化的培训教育，增强依法行政、依法办事的能力。要实行执法人员资格管理制度，不符合执法条件的，一律不得上岗执法。要明确徇私舞弊会导致责任追究，玩忽职守也会导致责任追究的观念，对地税干部进行法律教育，使其懂法、用法、遵守法，从思想上、观念上深入理解税收行政执法风险，切实转变思想观念，树立高度的事业心和工作责任感，自觉遵守职业道德和职业纪律，规避执法风险。　　（八）建立完善的税收执法监督制约机制。要推行政务公开制度，将税收工作的重大措施、热点问题及时公告给纳税人，做到凡查处的案件公开，凡审批过的事项公开，工作规程、纪律规范和监督途径公开，提高税收工作的透明度。要建立内部监督机制，明确监督责任，突出监督重点。建立税收执法部门内部的监督体制，突出对税收执法工作中风险高发环节的专项监督，实施普通监督和专项监督相结合的监督体制。同时建立各部门、岗位和个人之间的权力分配和相互监督制约机制，防止有些部门和岗位、个人权力过大，部门和个人之间权力责任的脱节。要开展事前防范。建立执法程序及规范性文件审查机制，定期对正在适用的执法程序及规范性文件进行审视，提前发现因执法过程不衔接或规范性文件有矛盾、难以操作可能导致的管理漏洞和监控不力，及时进行弥补和修正，减少系统风险。要实行税收执法人员的定期交流制度。对从事税收执法工作满三至五年的执法人员进行轮岗，避免久任一职而产生的玩忽职守心理或久居一地而陷入“人情网”。　　（九）要增强横向联合，构筑执法风险“防火墙”。要加强地税部门之间、地税与工商、银行等部门的沟通合作，采用定期召开联系会议或协税护税反馈意见会的形式，将地税机关执法情况进行通报，以促进这些部门协税护税的主动性、积极性的提高，进一步协助地税机关化解可能出现的执法风险。要通过联合举办业务座谈会、工作经验交流会、法律培训班、执法知识学习班等活动，提高彼此的业务水平，化解地税执法风险。　　随着市场经济的发展和法制化的不断健全，税收的执法风险也不断增大。虽然税收执法风险的产生因素并不是一个孤立的社会现象，即有地税机关自身的因素，更有社会经济根源，作为地税人员应当直面严峻的考验，正视税收执法风险，依仗自己深厚的法律知识，坚实的业务功底，规范的执法程序，完善的执法环境，警示地税人员时刻遵循法治原则，正确履行税收管理职责，树立良好的税收执法公信力和执法形象，营造和谐的税收征纳关系。