“双定”业户发票管理的思考和对策来源：赣州地税局作者：许伟杰日期：2013-03-21字号[ 大 中 小 ] 　　发票管理是税务部门的一项重要职能，发票管理到位将会带来良好税收秩序：在增加税收收入的同时，也能有效避免税收执法风险。今年开始，营业税起征点按月计算调至月营业额20000元，按次（日）纳税提高至500元。起征点的提高毫无疑问减轻了纳税人的负担，但在客观上也使当前发票管理的矛盾更加突显，给发票管理带来了更大的困难和挑战，并加大了税收执法风险。　　一、当前发票管理中存在的几个问题　　按现行税收政策及实际操作，目前原月核定营业额20000元以下经营户，可享受免税发票也接近20000元，月核定营业额超过20000元经营户可按核定营业额足额领用发票，在这种情况下，产生管理漏洞的可能性就将增大，主要表现为以下几种。　　1、起征点提高后免税发票金额总额大增，增大非法操作空间。起征点提高以后，一是一些在原来较低纳税标准框架下，本需要纳税的经营者转变为不需要纳税的经营者，税基正常变薄；二是部分本需要纳税的经营者想方设法使自己营业额处于起征点以下，由此享受免税的发票，税基非正常变薄。这些情况的出现毫无疑问加大了税务部门的管理压力，而且第二种现象更是扰乱了税收征管秩序，导致税款流失。　　2、起征点以下经营户以低于税负金额转卖定额发票。由于起征点以下经营户可以领取2万元以内的免税发票，部分经营户在利益的驱使下，将其免费领取的发票以较低税率转卖，从中非法牟利。这种行为毫无疑问也损害了征管秩序，导致税款流失。　　3、起征点以上经营户以低于税负金额转卖剩余定额发票。如月定营业额5万元经营户，其实际月发票开具金额为3万元，剩余2万元发票（其实为未向消费者开具的发票），造成发票领用过剩，纳税户为达到少缴税的目的，以低税率将剩余发票转卖从中获利。　　4、即使安装税控设备后，不法分子仍可利用现代网络低价转卖发票。部分不法分子，利用QQ群等方便快捷的现代信息传播工具，以低税率为其他用户提供免税或过剩机打发票，在利益的驱使下这类非法“纳税服务”真可谓“周到细致”。　　5、大户变小户，套取免税发票。现行工商登记门坎较低，工商注册容易，大户拆分为小户也相对容易，目前有较多个体大户为逃避国税部门的一般纳税人管理，将原有企业进行拆分，分别核定纳税。因此个别经营户可能将大户拆分注册成若干小户，多装税控机，想方设法享受起征点税收优惠，套取免税发票，造成税收流失。　　二、当前应对发票管理问题的流行做法和利弊　　就如何避免发票中的税收执法风险，强化发票管理，各地也做了一些有价值的探索，笔者总结归纳，主要有以下三种做法：　　1、以票控税法。即只要纳税户领购发票，其所购发票金额不论在起征点以上还是以下，都按正常税率全额征税。这种管理方式对发票进行了有效控管，实现了每份发票都征税，*5限度的防止了税款流失。但其缺点也显而易见：未落实国家优惠政策，没有让纳税人享受税收优惠，有违反税法规定之嫌。并且对营业额达起征点以上，按核定营业额全额领用发票的纳税人中，可能存在的转借、倒卖剩余发票的问题还是未能得到有效解决。　　2、定额调整法。即由纳税户提前提出领票申请，管理员调整当月营业额使其达到起征点后，准许其当月领购发票，发票领购成功后，下月给予调回至起征点以下。此类管理方式从表面上看是规避了税收执法风险，落实了税收政策，但是仔细分析，却有变相执法、借机强行调整税负、加重纳税人负担的嫌疑，而且仍旧没有解决起征点以上纳税户将剩余发票转借、倒卖的问题。　　3、后续管理法。即按上级文件要求严格落实起征点政策，所有纳税户按月核定营业额全额领用发票，同时强调后续管理。对未达起征点纳税户，重新调查据实调整税负。对未达起征点发票领购户适量供应50元以下定额发票，同时加大税控机的推广工作，加强发票领用后的后续跟踪管理。这种管理方式完全执行了税收优惠政策，但后续管理为被动式管理，难度大、成本高，对发票管控能力不强。从实践上来看这种粗放式的管理方法基本达不到发票控管要求，不法经营户可钻漏洞较多，甚至可能以此为赚钱工具，注册经营空壳户套取发票，倒买倒卖，扰乱税收管理秩序，导致税收流失，同时加大税务机关的税收执法风险。　　三、当前发票管理漏洞原因分析　　为什么随着起征点、盈利点提高以后，发票管理矛盾反而越来越多，漏洞越来越明显，管理风险越来越大，税收流失的可能越来越大呢？原因何在？笔者认为，主要原因是当前发票管理理念与税收征管实际现状不相符。　　众所周知，当前个体核定营业额偏低，尤其是营业额起征点提高以后，发票管理矛盾愈加突出，主要是由两方面的因素造成：一是发票管理思想偏向于Y理论即“性善论”，认为所有消费者消费后都会自觉足额索取发票，税负核定建立在发票用量之上，基本以发票使用量作为全月营业额，忽视非发票部分经营收入，导致税收核定额偏离实际，进而偏低；二是具体管理上由于大宗税源成长快，长期以来税收征管“抓大放小”，忽视个体小微税收征管，造成个体税收征管双方“减免优惠为常态，照章纳税为特例”的思维定势，发票管理积重难返，一时难以纠正。　　四、发票管理的可行性对策初探　　发票管理与税负核定是分不开的，发票管理到位则能推动税负核定工作。结合基层个体税收征管工作实际，笔者认为欲解决上述发票管理漏洞的问题，应本着三个方面原则：一是确保2万元起征点税收优惠政策能够得到很好落实；二是确实有利于对发票后续管理实现普遍管理，操作简单、合法合理；三是有利于税控机的推广工作。据此、笔者认为可对发票实现系数核定税负管理，具体方法如下：　　首先、对所有发票领购户按月进行平均使用量统计，以每0.5万为一个用量统计点。如0—0.5万（含）户数，0.5万（不含）——1万（含）元户数，1万（不含）——1.5 万元户数，以此类推。　　其次、建立发票系数采集制度。根据《江西省民主评税管理办法》，制定全县统一的系数采集制度，要求分局按统计情况，分段对发票用户进行典型调查，并确保每个段的典型调查面必须达到10%以上，根据调查结果分户统计发票用量额与非发票经营额比例，分段计算出发票比平均数，确定发票系数。具体计算方法为：如发票用量额a与非发票经营额b，则发票系数计算公式为X=1+b/a.比如，某经营户发票月领购1万至1.5万元的纳税户，通过典型调查其开具发票业务额（1万元）与非发票业务（0.5万元）比例在2：1，则确定其发票管理系数=1+0.5/1=1.5，即月定营业额核定为发票业务营业额乘以1.5，再报县局民主评税小组讨论后最终确定每段系数。一般情况下，月发票使用金额越小的经营户，其非发票业务部分营业额越大，发票管理系数则大；反之，发票管理系数小。　　第三、发票系数根据实际按年采集调整。根据民主评税要求，每年年初重新采取发票系数，重新确定并下发执行，强化发票管理，据实调整税负。　　第四、发票系数管理应与税控机相结合，强化应用。在落实起征点、发票系数管理的同时，应结合实际大力推广税控机，通过税控机取得相对准确的发票开具信息，并对之有效利用，充分发挥税控机的作用。例如，某经营户每月实际发票用量1.5万元，申领定额发票1.8万元，潜在倒卖发票面额0.2万元。按照发票管理系数法其系数为1.2，则其每月核定额为1.8x1.2=2.16万元，需按正常税率征税1836元/月，这里就压缩了倒卖发票的获利空间；另外，如果使用税控机开具发票1万元，税务机关按系数核定为月营业额1.5万元，则免征税，一年下来可以享受少缴纳税款1275x12=15300元，远远超过购买税控机和相关服务的费用。这样享受国家政策的同时，也可以极大地促进纳税人主动接受税控机推广使用。　　第五、改进税控机后台管理。要使税控机自动适应发票系数管理，就要对其后台功能进行调整，要实现只在系数录入的情况下，自动对发票用户进行税负核定，开票征收税款的功能。　　最后，从逐步减小定额发票票面金额、减少印制量，过渡到取消定额发票。定额发票的大量使用不便税务部门的后续跟踪管理；定额发票的使用也给套现、扰乱财务制度等提供了便利；定额发票的使用也给税控设备的推广应用增加阻力和难度。　　通过系数管理，可以实现被动管理向主动管理转变，可以实现以点面结合进而普遍管理，可以使税收核定更加接近实际，可以有效制止随意调整税负行为，最终可以有效杜绝利用免税发票、剩余发票转卖获得，利用免税发票逃避税款，利用空头户套取免税发票转卖等行为，真正起到缩小违法空间，规范税收征管秩序，防止国家税款流失，降低税务执法风险的作用。