加强契税和耕地占用税征管工作的思考

加强契税和耕地占用税征管工作的思考来源：九江市地税局作者：张君华日期：2013-03-22字号[ 大 中 小 ] 　　〔摘要〕契税和耕地占用税（以下简称“两税”）征管职能划转地税已有一年半，通过各级地税机关的高度重视和认真工作，“两税”收入稳步提升，征管程序更加规范，成效显著。但是，由于划转中的一些遗留问题以及“两税”税制的特殊性，“两税”征管仍存在基础薄弱、协税不力和政府主导下征纳关系不明晰的问题。本文围绕“两税”的共同特性，以政策建议的可行性和实效性为中心，从地税部门、纳税人和相关政府部门三个方面着手，提出了加强“两税”征管的若干对策。　　关键词：“两税”征管问题对策　　一、契税和耕地占用税的共同特征　　契税和耕地占用税之所以长期以来一并进行征管和研究，是由于“两税”存在很多共同特征。这些共同或相似的属性，既是很多征管问题产生的根源，也是加强“两税”征管的着力点。因此，开展“两税”征管工作的分析研究，首先就要明确这些共同特征。本文归纳有如下几点：　　1、两者皆有行为税属性。纳税义务发生以房屋、土地权属的转移或耕地的占用为要件，税收义务的履行具有一次性。由此导致税源分散、纳税人不固定，基础数据确认困难，税收征管难度大。　　2、都具有外部依赖性，需要多部门相互配合。“两税”与土地使用权、房屋产权紧密联系，其税源基础数据，大多在土地和房屋的主管部门。房屋、土地权属的转移或耕地占用的涉税行为，与财政局、招投标中心、房产中介机构及房产评估机构密切相关。因此，加强“两税”的征管，也就离不开国土局、房管局等相关职能部门和中介机构的配合。　　3、“两税”对社会和经济的宏观调控职能明显。契税与房地产及土地交易密不可分，契税收入的增长取决于房地产市场的繁荣，其政策的变化，又极大的反作用于房地产业，具有较强的宏观调控职能。同时，契税还承担着调节收入分配、保障低收入者基本住房的社会功能。耕地占用税本身就是保护耕地的一种公益性税种。这些特性既决定了加强“两税”征管的重要意义，也是地方政府干预“两税”征收的内在动因。　　二、当前“两税”征管中存在的一些问题　　（一）征管基础较为薄弱　　“两税”征管职能划转地税虽有一年多，但是仍然存在一些遗留问题，如人员划转尚未到位、业务衔接不够通畅等，造成地税部门在“两税”征管中基础较为薄弱，主要表现在以下几个方面：　　1、征管力量薄弱。原财政部门“两税”征管人员划转未及时到位，且具体划转时间表不明确，导致基层征管部门在安排“两税”征管人员时较为被动。一方面在有限的人力资源条件下，增加了工作业务，很多基层税收管理员要身兼多责，顾此失彼。另一方面，在人员划转时间表不确定的情况下，当前业务工作无法固定。据笔者调查了解，刚划转时，很多基层单位都是由“两业”（房地产业和建筑安装业）人员暂时兼管“两税”征收工作，一年多来，临时性安排成为常态，显然不利于“两税”正常征管。　　2、征收流程不够完善。“两税”税源分散、临时，且与房地产和建安一体化税收管理关系密切，加之划转时间不长，尚未累积足够征管经验，导致目前征收流程标准不够统一，审批环节过多，程序不够规范。以申报受理程序为例，虽然当前的征管体制和“两税”征收管理办法都规定由征收大厅前台受理，但是实际操作中，由于申报的税率适用、减免税情况均需“两税”税收管理员审核，有些地方为简化工作，就直接由管理人员受理。如此可以提高工作效率，却不利于纳税人办税，很多临时性纳税人对地税机关不熟悉，要费很大周折。笔者就多次碰到到处问询管理人员办公室的“两税”纳税人，这对纳税服务的宣传和地税机关的形象造成了很大的负面影响。　　3、部分征管遗留问题难以解决。很多情况下，“两税”的足额缴纳是土地或房产过户的前提条件。尤其是在房产交易中，从缴税到最后办证，存在一个较长的周期，这就需要划转前后的政策衔接一致。在征管实践中，存在大量划转前已在财政局缴税，划转后到地税开具税收确认书办理房产证的情况。如果之前缴税规范、凭证齐全的倒不存在问题，一旦之前存在违规情况或凭证资料遗失，如违规减免、只有契税证而没有完税凭证等，地税部门就要面临极大的征管矛盾，过松就会产生执法风险，从严卡死又容易产生群体事件。　　4、历史征管资料缺失。在划转过程中，财政部门税源台帐、征收台帐、减免税情况等历史资料未能完全移交，或者移交数据与地税征管要求不符，这对征管的连续性以及计财部门的统计分析都造成了困难。　　（二）税源基础数据确认困难　　1、契税征管中房屋买卖的市场价格不好确定。在契税征管中，房屋或土地使用权的市场价格是最重要的基础数据，这也是实践中最难确认的，尤其是房屋买卖的市场价格。一是新房买卖，即一级市场房屋买卖。由于其开发商不同，加之地理位置、楼层、设计风格、室内设施的不同，各个房产的销售价格差别很大，计征部门难以用固定价格确定房屋的市场价格。二是买卖双方个人私下交易。受到个人利益的驱动，为了逃避纳税义务。房屋买卖中时有“明修栈道，暗渡陈仓”的情况，双方签署的买卖合同上协议价款往往低于实际成交价款，或者干脆签订两份合同，一份用于双方实际成交，另一份用于缴税、办证。以上两种情况时常混杂在一起，导致契税基础数据确认困难。　　2、耕地占用税征管中实际占地面积难以确认。新《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》规定，耕地占用税以纳税人实际占用耕地面积为计税依据。在征管实践中，对批少占多以及未批实占的，就其地类和面积，纳税人提供数据可信度差，权威国土部门对违法占地不愿出具证明，如请中介机构鉴证，鉴证费的负担又是问题，税务机关更加无法逐户实地丈量，这就导致耕地占用税征管最基础的数据——“实际占地面积”确认困难，实际占地的计税依据也就难以准确认定。　　以上税源基础数据，由地税部门独立采集核实，费时费力，效率低下。完全采纳相关职能部门及中介机构的数据，又会将征收主动权拱手相让，容易形成税收漏洞，产生审核不严的执法风险。在日常征管的资料受理审核中，地税部门经常陷入左右为难的矛盾境地。　　（三）地方政府主导下的征收关系混乱　　1、政府行政干预过多。“两税”以前长期由地方财政部门征收，受地方政府的行政干预较多，职能划转后，地税机关征收的独立性有所增加，但由于长期以来形成的不良惯性，地方政府对“两税”的干预仍然较多。一些地方为了加大招商引资的力度，或为了盘活地方性的企业，地方政府常违反法律规定出台各种优惠政策。或要求相关部门特事特办，在纳税人未缴纳契税的情况下先发放土地使用证或者房屋所有权证，职能部门迫于行政压力，有时不缴纳契税就发证，或者先发证后缴税，严重破坏了正常的征管秩序，给契税征管部门在追缴税款时带来很大麻烦。　　2、违规空转税收情况严重。受近年来的经济下行压力影响和房地产调控力度的加大，地方政府财政收入来源锐减。加之政府经济考核目标逐年增高，和现实的经济税源脱节，在税源与目标的矛盾下，违规空转税收屡禁不绝，这其中尤以“两税”的空转最为严重。根据市局2012年税收执法督察情况的通报，多个县区存在大额“两税”收入无征税依据的情况，基本上都是政府空转税收所致。　　3、部门配合乏力。国有土地使用权和房屋权属分属国土和房产两个部门管理， “两税”税源的*9手资料掌握在国土和房管部门。由于部门之间的工作协调不能完全一致，信息的共享还不通畅，不能及时获取相关征管资料，征收机关难以掌握房地产交易的整体情况，造成征管工作被动。“两税”条例及地方管理制度均规定了相关部门配合协税的义务，但具体工作基层很难协调，配合效率不高，基层没有有效的解决办法。　　三、加强“两税”征管的若干对策　　（一）夯实基础，提高内部征管水平　　加强“两税”征管工作，内因是关键，地税部门应该充分总结调研一年多的征管情况，吸取经验、总结教训，在队伍建设和业务建设上打好基础。　　1、完善“两税”征管队伍，提高业务素质。在征管人员的安排上，应放弃对财政划转人员的观望等待，尽快从内部挖潜，固定一批“两税”业务骨干。针对基层征管实际，“两税”征管人员要适当增加，当前营业税和个人所得税起征点大幅提高，个体纳税人数量明显减少，可利用这一机会，将部分个体征管力量向“两税”征管转移。“两税”征管工作政策性、业务性和综合性很强，涉及法律、会计、房屋、土地、测绘、计算机应用等各个领域的知识，必须要不断提高契税征管干部个人的素质，增强组织协调能力和分析应变能力，积极组织业务培训、岗位练兵、知识竞赛、技能考核等活动，不断开拓视野，提高业务水平，提高税收执法能力，培养一批德才兼备、一专多能的高素质“两税”征管干部。　　2、明确“两税”管理规程，优化征管程序。当前“两税”征管还停留在摸索阶段，各地征管方式差别很大，省局的“两税”征收管理办法也未涉及具体征管程序，这在划转之初有利于探索经验，但是长久来看不利于规范管理。省、市局可在充分调研的基础上，明确“两税”管理规程，指导基层规范征管。从当前基层单位的征管效果来看，优化征管程序应注意以下几点：一是征管查分离的大征管原则要坚持。大厅受理申报和征收税款、管理分局负责审核和跟踪管理、稽查分局负责监督检查的职能分工不能乱，不能直接由管理分局受理。二是应与“两业”税收一体化征管。“两税”与“两业”密切联系，而且“两业”税收一体化管理较为成熟，将“两税”与之合并管理，在税源监控和征收效率上均可事半功倍。三是应该简化受理审核，对申报资料中的基础税源数据，有相关职能部门或第三方中介机构证明的，应予以采纳。在证明资料的真实性上，不能抱定“有罪推定”的怀疑态度。至于由此产生的审核不严的执法风险，可通过事后核查和重点稽查的方式弥补。四是应该加强征管资料管理，做好税源、征收、欠税等相关台帐，为税收预测和分析，以及历史资料的积累打好基础。　　3、加大“两税”检查力度，提升执法刚性。一是完善申报资料事后审查机制。对纳税人申报的基础税源数据随机抽取复核，有恶意瞒报的，依法严肃处理。相关职能部门或中介机构故意出具不实证明的，严格追究法律责任。二是加强“两税”的重点检查。对重点税源征前、征中、征后的管理进行详细检查，不留任何征管死角。三是加强欠税清理力度。对欠缴税款要建立欠税增减台账，实施欠税公告制度，定期向社会公开。对恶意拖欠税款的，严格依法实施强制措施。　　（二）自上而下，理顺外部关系　　在“两税”征管中，排除地方政府干扰、协调职能部门护税都是及其重要的环节，虽然“两税”条例及征管法对此都有明确规定，但在实际工作中，各方面的协调配合还不理想。省局的“两税”管理办法和相关调研文章也都提到要积极争取当地政府及相关部门的支持，但是如何操作、效果如何都未涉及。笔者认为，强化部门协作，应该讲求可行性和实效性，必须自上而下开展，方能取得理想效果。反之，由基层征管单位进行协调，没有话语权，无法引起地方政府和相关部门的重视，往往只能靠私人感情联系工作，收效甚微。以自上而下为原则，跨级协调为中心，应着重处理好以下三方面的关系。　　1、协调好地方政府关系。当前对“两税”征管直接干预较多的，一般为县区级地方政府。处理该层关系，可由设区市局出面，以税收法律政策的宣传为手段，对县区级政府晓以利害关系，以达到减少行政干预、杜绝违规空转税收的目的。县区局勤向政府汇报，对“两税”征管工作的成绩及困难及时汇报说明，争取政府领导的理解支持。　　2、强化与相关职能部门的协调配合。省局可以倡导召开与财政局、国土局和房管局的联席会议，联合下发文件，制订具体的协税机制。以上级文件的形式，规定基层职能部门将其掌握的税源数据及时与基层地税机关共享的义务。强化“先税后证”制度的政策刚性，明确基层土地管理部门、房产管理部门违反规定应承担的责任。同时，省局可前瞻性研究建立横跨地税、财政、国土、房管等相关部门的涉税数据共享平台，利用信息化手段，构建横向协税网络。在此基础上，县区局及基层征收机关加强与各级职能部门联系，主动开展工作。设区市局加大检查监督力度，督促部门间的协调配合。　　3、加强对中介机构的协作与监督。此项工作可由县区局主导，管理分局具体实施。一是强化与招投标中心的沟通和联系，加强对拍卖土地契税的征管。二是要加强与房产中介机构和房产评估机构的联系与沟通，加强对二手房交易契税的征管，及时掌握二手房的市场行情及交易情况。同时，还应对中介机构加强管理和监督，对中介机构的鉴证报告和证明资料加强复核和抽查，对违法违规的严肃处理。　　（三）强化服务，提升纳税人遵从度　　1、加大宣传力度。要把宣传工作贯穿于日常的征收工作之中，真正做到“宣传先行”。利用电视、广播、宣传车、宣传标语、办宣传栏、印发宣传资料和会议等有效形式，全方位、多层次开展“两税”政策宣传，让全社会都来理解和支持“两税”征管工作，为“两税”征管奠定良好的基础。针对“两税”的特点，宣传工作还要有具有针对性，在纳税人集中的场所重点开展，如房产公司售楼部、房管局、国土局服务大厅等。同时，征收机关在征管过程中要做到公开、公平、公正，杜绝随意减免税收口子，优化税收征管环境，以实际行动为“两税”宣传做贡献。　　2、简化办税流程。要充分利用当前行政许可改革的契机，大力优化“两税”行政许可、审批流程，签字盖章环节能省就省，报送表证资料能简则简。尤其是涉税审批的签字环节，应由前台一次性受理，通过内部流程传递，避免纳税人逐个找管辖人员签字的情况。征收大厅应设立专门“两税”窗口，将涉及的相关税收集中在专用窗口征收，实现一条龙征收、一窗式办结，提高办税便捷度。