俄罗斯税制（2）来源：商务部作者：日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 　　二、税制沿革　　正确处理中央财政与地方财政的关系，处理各级政府在税收问题上权限的划分，始终是俄罗斯面临的一个重要课题。早在苏联时期就对上述关系不断进行过调整，主要是解决中央政府的集权与地方政府的分权问题。　　从十月革命胜利后至1957年以前，苏联的财政体制是高度集权型的。在这段时间里，中央预算集中了大量的财力和财权。从财力上看，中央财政占国家财政总额的70％-80％，而加盟共和国和地方预算仅占20％-30％。从财权上看，由于全国的财力主要集中在中央财政手中，因而进行国民经济建设的绝大部分支出，均由中央财政大包大揽，统一拨款。这样就使主要经济权限集中在中央一级，而地方政府的经济权限则很小。　　从1957年前后开始，为了解决财力和财权过分集中的问题，发挥地方政府的积极性，苏联采取改革措施，调整中央财政与地方财政的关系，使财政体制由中央的高度集权过渡到地方分权。这种体制一直延续到1965年。这个时期苏联的主要做法，一是改部门管理为地区管理；二是推行以地方财政为主的分权政策，向加盟共和国和地方政府放权，加强其财政基础。从1958年开始，苏联先后把集体农庄所得税、农业税、林业收入以及单身和少子女公民税等全部划归加盟共和国财政，扩大地方政府对这些税收的支配权。采取这些措施，虽然加强了地方政府的财政基础，扩大了它们的权限，但由于财政体制和税收管理体制的过分分权，使财力过于分散，造成中央对财力难以进行必要的控制，也使地方各行其是，甚至不顾国家利益而为所欲为。　　1965年以后，鉴于财政体制的上述弊端，并且为了适应经济管理体制的需要，苏联对中央财政与加盟共和国和地方财政之间的关系又做了相应调整，把过分分权的财政体制调整为以中央财政为主、中央与加盟和地方财政相结合，即集权与分权相结合的财政体制。与此相适应，在税收的分配和权限划分上，属于中央政府的有：周转税、居民所得税、关税等；属于地方政府的有：集体农庄所得税、农业税、林业收入（税）、单身和少子女公民税、地方税、土地税、房产税。周转税和居民所得税称为调节收入，实际上是中央与地方共享税。　　总的来说，在苏联时期集中的财税体制下，税种的确定和税收的课征均由中央政府统管，绝大部分税种均由中央政府征收，然后再由中央根据各共和国的发展需要予以下拨，或者是按税种分成。地方财政长期采用统收统支办法，这不利于调动地方政府征税理财的积极性。　　1991年苏联解体，独立后的俄罗斯旋即进行了税制改革，尤其是调整中央政府和地方政府与税收的关系。按各级政府的职能和权限对税种作了划分：归联邦中央政府征收的税种主要有增值税、消费税、企业利润税、特别税（对银行、保险、股票及商品缴易所、证券经营等行业课征的税率较高的税）、自然人所得税、关税、印花税、道路税、遗产税等。归地方（包括共和国、州、边疆区等）征收的税种主要有企业财产税、木材费、自然资源税、环境污染税、个人财产税、土地税、广告税、运输税、教育税、企业注册费等。尽管归地方政府征收的税种并不少，但由于税收总额不大，曾一度引起地方政府的强烈不满，它们要求扩大对税收的支配权。迫于地方政府的压力，联邦中央政府划出一些税收给地方：将增值税收入的20％-50％划给地方；从32％的利润税中划出22％给地方，其中又将12％划归州财政，10％划归州以下的地方财政；自然人所得税全部归地方。但这种划分的有效期仅为5年。要求地方要在5年期内建立自己的税收体制，这就意味着允许地方权力机关自行征税。因此，地方政府在税收方面的权限已较前扩大。　　尽管如此，地方政府越权截留中央税收的现象仍很严重。为此，联邦政府曾专门发布命令，采取严厉的制裁措施。但此种现象屡禁不止。1993年有30多个联邦主体截留联邦税款，个别地方政府甚至将该地区90％的税款留为已用。这里固然有地方本位主义和地方民族主义作祟，但地方政府财政困难也是事实。根本的原因还有以下三个方面：其一，中央与地方的事权划分不明确，相应的财权也不甚清楚，因而造成各级政府税收管理上的模糊和混乱。其二，虽然当时赋予地方政府自行征税的权力，但在严重经济危机、生产大滑坡和人民生活水平急剧下降的情况下，课征新税并非易事。其三，各地区经济发展不平衡，由于俄在税收政策上对民族地区和困难地区倾斜不够，造成这些地区私自截留联邦中央税款来平衡地方财政收支。针对上述情况，俄罗斯首先明确了中央与地方的事权和财权，然后采取税款留成的调节办法努力平衡地方预算。当时增值税的35％、利润税的66％、消费税的47％都留给了地方。　　1994年以来，俄罗斯在税收体制上进入了对中央和地方关系进行实质性改革的时期，主要方向是实行分税制。这一时期，中央政府和地方政府在职能和税收权限划分上取得了进展。首先，规定税收立法权集中在中央；其次，地方拥有一定的税收管理权限，尤其是联邦主体的执法机关和代表机关有权规定纳入地方预算税收的税率，有权新增税种。地方政府在预算和税收领域独立性的加强，使俄罗斯预算收入再分配向有利于地方预算的方面发展，地方预算在联合预算中的比重已增长到51％。　　近几年来，实行分税制仍是俄罗斯处理各级政府税收权限问题的重要手段。分税制实际上可分为两种类型：彻底的分税制和适度的分税制。所谓彻底的分税制，其主要特点是只设中央税和地方税，不设共享税，而且中央政府和地方政府在税收立法、税收征管等方面的权限和责任完全分开。它们根据本级预算的实际需要和实际可能独立确定税费的征收。税收收入也全部纳入本级预算：所谓适度的分税制，其主要特点是既设中央税和地方税，也设共享税，而且税收立法权集中在中央，中央政权机关规定明确且详尽无遗的各种税费清单，但地方政府有权在法律规定的范围内设立一些具体税种，具有一定的税收管理权限。　　从俄罗斯1999年1月1日《俄罗斯联邦税收法典》生效前的情况看，俄实行的是适度的分税制。这种分税制的*5特点，是联邦中央集中了税收立法权，而且明确规定了中央和地方的税收管理权限及应征收的税种，地方政府在税收上享有一定的自主权利。《俄罗斯联邦税收法典》生效后，俄在政府与税收问题上将发生一些新的变化。首先，进一步强化联邦中央政府的税收立法权，强调税收法典所列税种清单是详尽无遗和不可增补的。其次，大大收缩地方政府的税收权限，规定除税收法典规定的税种外，不允许各级地方政府自行新增地区税或地方税。再次，取消13种地方税费，缩小地方政府的税收收入。据俄罗斯政府计算，由于取消了这些税费，地方预算每年减少收入136亿卢布。　　由此可见，俄罗斯目前实行的既不是上述彻底的分税制，也不是适度的分税制，与二者均相区别。将来的趋势是：中央政府在税收上仍实行集权，税收的立法包括征收的税种、税率、征税条件和怎样分配，都由中央政府统一制定。具体的税收条例、法令由国家财政部和国家税务总局制定，地方政府只能按中央政府的税收政策法令执行，无权各行其是。但划入地方预算的那部分税收的税率可由地方政府来确定，而中央政府则对地方政府规定的税率总规模加以限定。例如，利润税是联邦税，该税的设立和征收办法由联邦中央法律做出规定，而联邦主体政权机关只能对该税划入本级地区预算的那部分改变税率。尽管这样会减少地方政府在税收政策上的权限，但能使国家在全国范围内实行更一贯的税收政策。　　俄罗斯许多专家学者主张，在俄罗斯目前的情况下，必须坚持中央政府对税收的集权管理，一切税收立法和规定均由中央政府制定。那种中央和地方政府在税收立法和税收管理方面完全独立的所谓彻底的分税制，并不适合于俄罗斯。他们指出，在税收政策问题上赋予地方政府更大的权利目前尚不合时宜，这是因为：*9，在向市场经济过渡的经济转轨时期，必须将影响经济的重要杠杆集中在联邦中央政府手中。在俄罗斯现实条件下，各级地方政府在税收领域的很大独立性必然会破坏全国范围内经济政策的统一。第二，绝大部分地方政府尚不善于正确利用为它们提供的独立经济权限。在经济转轨时期，中央政府应循序渐进地使地方政府适应新的经济条件，而为各级管理机构培养新型干部，是经济转轨时期各级政府的重要任务之一。第三，地方政府试图在税收政策中*5限度地考虑本地的具体特点和特殊性，这会导致直接相反的结果，即为满足地方利益而牺牲国家利益。第四，即使是从维护俄罗斯国家体制，保障国家安全的角度出发，也应该限制地方政府的税收独立性。目前，俄罗斯分裂的危险依然存在，离心倾向还很明显。这在北高加索和挞翅斯坦等地区尤为突出。如果俄罗斯政府要保护国家的完整性，就必须将足够的财力集中在自己手里。只有这样，联邦中央政府才能握有管理整个经济的主动权，也才能阻止离心倾向和分离主义。前苏联和俄罗斯的教训都证明，分离主义实际上都首先从要求经济上更大的独立性开始；然后逐渐减少向国家预算的提成；接下来便是将全部税收纳入自己的地方预算，只把固定款项提成给全国预算；再后来就连这些提成款项也以种种借口缩减并很快被地方政府全部截留。世界经验证明，在存在分离主义或某些地区闹独立这样的国家，地方政府的税收独立性都很小。因此，从保护俄罗斯国家的完整性出发，在税收领域向地方政府提供较大的权限是不适宜的。更何况，目前俄罗斯的89个联邦主体中，有近10个是需要国家援助的地区，其他地区也在不同程度上依靠国家补贴。在这种情况下，扩大地方政府的税收权限对国家财政危害甚大。