4月20日召开的十一届全国人大常委会第二十次会议，审议了由国务院提请审议的《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》。个税的改革和调整一直为人们所关注，对于这次修订，讨论更是热烈。笔者认为，其中有的观点是正确的，有的则不免偏颇。
我国个税制度的现状
我国个税制度的历史发展和特色。从1980年9月10日第五届全国人大会第三次会议通过个税法算起，我国个税至今已有30年的历史。这30年间，个税法经历了5次改革和调整。从确立到发展变化的历程，以及构成法律的基本要素来看，我国个税法是一部既反映国际性、又体现中国特色的良法。其主要具有以下特点。
1.满足我国改革开放，对外引进人才、引进投资和先进管理制度的需要。对外引进人才、引进投资和先进管理制度是我国建立个税制度的初衷之一。由于我国长期实行低工资制，对1950年政务院在《税政实施要则》中曾列举的对个人所得课征的税种“薪金报酬所得税”，一直没有开征。实行改革开放以后，根据外商投资企业和外国企业在我国的发展情况，我国决定对在华的外国高级管理人员，以及来华的境外人员，按照国际惯例对等的原则开征个税。1980年9月10日，第五届全国人大会第三次会议通过了个税法。该法于当日颁布并实施，显示出其迫切性。至今我国个税法还具有引进人才、引进先进管理制度的目的。
2.在税收管辖权的行使方面，世界上主要有属人、属地和既属人又属地的基本原则。我国个税法采取了属人和属地相结合的原则，既没有像美国那样，采取居民或公民在全世界取得的收入都要向美国政府纳税的属人原则，也没有像非洲和拉丁美洲有的国家或地区那样，采取只对来源于本国或本地区的收入征税的属地原则。我国个税法*9条规定：在中国境内有住所，或者无住所而在境内居住满一年的个人，从中国境内和境外取得的所得，依照本法规定缴纳个人所得税。在中国境内无住所又不居住或者无住所而在境内居住不满一年的个人，从中国境内取得的所得，依照本法规定缴纳个人所得税。这种行使税收管辖权的规定，既反映了发达国家所采用的属人原则要求，也反映了大多数发展中国家属地原则的要求。
3.征税范围体现了国际性和本土化相结合。发达国家的一般做法是对工资、薪金、津贴、奖金、退职金、营业所得、利息、股息、特许权使用费、财产租金、劳务报酬等十几种甚至二三十种的收入都征个税。而我国个税法当年只是选择了其中的6个项目征税，包括工资、薪金所得，劳务报酬所得，特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，经财政部确定征税的其他所得。到1993年个税改革时，税目虽然由6项增至11项，但从根本上没有脱离原来的框架，只不过随着客观情况的变化，从我国的实际需要出发，增加了对工商业个体户、承包经营户、财产转让等所得征税。这说明我国个税的征收面是比较狭窄的，没有像有的国家对退休金、保险赔偿金都征税。
4.税率和级距保持了相对的稳定性。经历多年的考验，我国个税的基本框架至今仍然基本适用。我国工资、薪金最低税率是5%，*6税率是45%，总的来说比美国（最低15%，*639.6%）、英国（最低20%，*640%）、日本（*670%）、荷兰（最低37.65%，*660%）等国家低，这有利于我国引进外资、引进人才。1980年个税法规定了累进递增的7个税率档次，介于发达国家和发展中国家之间。1994年实施的新个税法规定了9个税率档次。
5.在减免优惠上，当年设计了对科技文化奖金收入，国家银行储蓄存款利息收入，福利费、抚恤金、救济金，保险赔款，军人转业费、复员费，干部职工退职费、退休费等9项所得实行减免优惠。以后的修订中，又增加了对国债和国家发行的金融债券利息，干部职工的安家费、离休工资、离休生活补助费等所得实行免税。由此可见，我国个税的免税项目是从宽的。
6.在费用扣除上，国际上一般包括本人和家庭成员基本生活费用的扣除（又称生计费扣除）和医疗等必需费用的扣除两部分。最初我国规定个税的费用扣除额为每月800元，全年9600元，其中包括了本人及其赡养人口的生计费和医疗等必需费用。全年9600元的费用扣除与美国、日本、法国相比是比较高的。2005年进行个税法调整，费用扣除额由800元提高到1600元，其中包括家庭生计费用和必需的医疗等费用，并且对住房公积金、医疗保险金、基本养老保险金、职业保险金“四金”免征个税。可见，我国个税费用扣除并不像有的人所言，只对个人生计费用给予扣除，没有包括家庭因素。我国个税费用扣除规定既有利于保护劳动者的再劳动积极性，也有利于维护个税制度的基本功能。
7.世界上有三种个税征收形式：综合计征、分项计征、综合与分项相结合计征。我国个税一直采取的是分项计征办法，也就是根据收入的来源不同、性质不同、成本不同，采用不同的税率和计税依据征税。这样做有一定的合理性，能区别对待不同收入，且征管方便。需要说明的是，即使实行综合计征与分项计征相结合的模式，也仍然要对相近且重要的税目，如工薪所得、劳务所得、财产所得等，实行综合计征，而对有些独立税目，如利息、工商个体户收入等，实行分项计征。
8.在条文结构和文字上，这部税法简易明了。
我国个税法发挥了基本功能
1.组织财政收入。多年来，个税在组织财政收入方面发挥了较大的作用。1981年，个税收入只有0.05亿元，占税收总额575.85亿元的0.01%.自从1994年税制改革以来，我国个税收入表现出强劲的增长势头。从2001年开始，个税收入超过消费税收入，成为第四大税种。2010年个税收入快速增长，达到4837.17亿元，同比增长22.5%，占税收总额的比重达到6.6%.多年来，个税一直是收入增长较快的一个税种。
2.调节分配。近年来，通过完善个税制度，运用税目、税率、费用扣除、减免、征管等调节手段，我国不断减少中等收入者的税收负担。同时，对年所得12万元（含12万元）以上的个税纳税人实行“双重”申报，即所在单位全员全额申报和个人自行申报相结合，加大了对高收入者的调控力度。此外，多年来实行的10项免税项目和3项减税项目，对调节收入分配也起到相当大的作用。
我国个税制度存在的不足
1.分项计征虽然使征收管理比较方便，但容易导致税负不公，限制征税范围等问题。并且，多档次和多样扣除标准的设计，很不规范。即便多次提高费用扣除标准，也不能有效调节高收入。
2.费用扣除标准调整不灵活，考虑物价和住房因素不够，显得有些偏低。费用扣除标准由800元提升至1600元，经历了20多年时间。由1600元提升至2000元，经历了3年时间。如果今年再调整提升一次，也经历了3年。这种调整很不灵活，与国民经济总收入增长，与物价的增长速度，与扩大内需、提高消费以及分享经济发展成果的要求，不相适应。
3.尽管个税的份额在提高，但占税收总额的比重还是过小，与国民收入分配结构不相符合。个税份额低影响收入调控能力的实现，反映出我国个税对高收入者的调控力度不够。在西方以所得税为主的国家里，个税占税收总额的比重一般都占相当大的份额，如1993年美国个税占税收总额的比重为39.7%，意大利为34.9%，德国为31.2%，日本为27.6%.我们需要提高个税份额，但并不一定像上述国家那样，把个税的收入提得那么高，因为我国毕竟还没有走出低工资国家的框架。
4.个税征收的规定和管理没能完全到位，税务登记有待精细化，个人纳税意识有待增强。目前，偷逃税和不合理的避税情况依然存在，亟须提高纳税服务水平和纳税人对个税法的尊重度。
5.体制问题。税收管理体制是税收管辖权的表现。当年制定个税法时，只考虑由国家直接征管，税收入中央国库，没有明确省级地方政府的征收权。我国没像美国那样实行三级政府征税，或像日本那样实行四级政府征税，或像多数国家那样实行两级政府征税。我国只是在1994年实行分税制财政体制改革时，把个税征收权划归省级地方政府，使个税成为地方财政的重要来源。以后又将地方税制改为中央与地方分成的共享税制，且共享比例经常变动。这种体制不利于对个税税源的培植和监控。
对我国个税制度的改革完善建议
改革的原则和方向。
笔者认为，应遵照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的12字原则，减轻中低收入者的个税负担，加大对高收入者的调控力度，也就是采取国际上普遍实行的“控高提低”的做法。所谓“控高”，是对高收入者加大征收力度。所谓“提低”，是对中低收入者实行放宽政策。要从有利于缩小收入分配差距，有利于扩大内需、提高消费和改善保障民生出发，综合考虑国际因素（减税高潮）和国内的财政承受能力，进行个税改革调整。
具体建议。
个税改革要解决的问题很多，笔者认为改革应逐步进行，分步实施。改革滞后不行，过急也不行。根据“十二五”规划纲要提出的“逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度”的目标和要求，当前最亟须也是比较容易解决的两个问题是：
1.适当提高费用扣除标准，由2000元提高到3000元左右比较合适。如果提高到3000元，不仅可以把月收入在3000元以下的一大批低收入者“解放”出来，并可以影响月收入在3000元以上的纳税者的税收负担。我国个税费用扣除标准，从800元提高到1600元经历了11年，由1600元提高到2000元经历了3年。这次如果从2000元提高到3000元则经历了3年多一点，这样的调整有按部就班的意味。如果使费用扣除标准的调整具有前瞻性，这次将费用扣除标准提高多一点也未必不可。但如何使立法的稳定性与前瞻性相结合，还需要看立法者的决心和眼光。笔者建议由全国人大常委会授权国务院或财政部，把个税费用扣除标准的调整常态化、指数化，像德国、印度那样每年调整一次，以保证公众收入不受影响。
2.减少级距，拉开档次。笔者建议将现行的九级税率改为五级，将最低的边际税率由5%降为3%，*6的边际税率由45%降为40%.
这两点改革既可以减轻中低收入者的税收负担，使大面积的居民或公民受益，又可以加大对高收入者的征收力度，有利于遏制收入差距的扩大，进而优化个税制度的结构，使改革的受益面宽，阻力小，从而为实行综合与分类相结合的个税制度创造条件。
现在有的同志主张将个税费用扣除标准提高到5000元或8000元，并且以家庭为单位计算征收。笔者认为，这种主张似不符合个税的本意，因为按他们的做法，个税便成了家庭所得税。况且，家庭不是一个静止的概念，特别是中西方家庭文化及其伦理传统风格迥异，人们对如何界定家庭范畴一直没有形成一致的看法。此外，以家庭为单位计算征收个税与计划生育等现行政策也不完全符合，实际征收起来会很困难。至于将费用扣除标准提高到5000元、8000元，在当前似乎也不太现实。我们的生活水平还没有那么高，我国的财政承受能力也还是有限的。
作者：北京大学税法研究中心主任、教授，中国法学会财税法学研究会名誉会长
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