中国社会科学院财政与贸易经济研究所课题组近日设计完成了一套实施中国个人所得税“综合与分类相结合”改革的渐进式方案（以下简称“财贸所方案”）。中国社会科学院学部委员、财贸所所长高培勇表示，期望以这一方案作为“靶子”，能够有助于深化当前围绕个人所得税改革问题的讨论，并由此将有关个人所得税问题的聚焦点转换到既定的改革轨道，从而形成一股加快推进“综合与分类相结合”的个人所得税制度的强大的社会力量。
“财贸所方案”的基本设计思路是以中国现阶段税收征管的约束和未来发展为前提，以经济全球化背景下国际税收竞争和主要市场经济国家个人所得税的改革趋势为参照系，立足中国具体国情，在现行分类所得税制要素保持稳定的基础上，以相对较小的征管成本引入综合制因素，尽快建立初始的“综合与分类相结合”的个人所得税制度；以此为基础，随着个人所得税征管机制的不断完善，通过保持初始改革方案的可拓展性，实现由初始方案向目标方案——未来的“综合与分类相结合”个人所得税制度——的过渡。
“财贸所方案”的核心是，在保持现行分类所得税制框架基本稳定的前提下，以已经实施的年所得超过12万元纳税人自行纳税申报制度为基础，通过对部分所得项目适用综合税率表进行年度汇算清缴的方式，对已经进入自行申报范围的纳税人先行实施综合计征。
据介绍，初始方案的基本内容主要包括以下几个方面：以现行分类所得税制为基础。对于11类所得项目，仍然按现行税制进行分类征收，以源泉扣缴为主。对于现行税制框架下各分类所得项目的费用扣除、适用税率等因素，尽可能保持不变或基本不变。仅对年所得超过12万元纳税人实行自行申报并综合计征。初始阶段，考虑到征管因素的制约，暂不实行以家庭为单位的申报。年所得12万元以下的纳税人按现行分类税制计征税款，不适用综合计征，也无需申报年度所得。
对于纳入综合计征范围所得项目，“财贸所方案”对现行11类所得项目，从现行分类税制和征管成本的角度设计出5种基本的综合方案。即：最小范围的综合，将工资、薪金所得和劳务报酬所得综合；中等范围的综合，将全部4项劳动所得综合（工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得）；较大范围的综合，在4项劳动所得的基础上，将部分资本所得项目，如财产租赁所得和利息、股息、红利所得纳入综合计征范围；大范围的综合，在方案三的基础上，将资本与劳动混合的两项所得，也纳入综合范围；*5范围的综合，该方案接近美国的“大综合”模式，除单独规定的个别项目外，所有所得项目均纳入综合计征范围，这个方案调节收入分配的功能最强，但效率带来的损失和税收征管成本也较高。在初始阶段，综合税率和费用扣除项目的设计应重点考虑与分类计征的衔接问题，尤其是与工资、薪金所得累进税率表的衔接。与此同时，该方案还提出了相关的税收征管机制与配套措施。
个税改革，一直在“微调”中前行
2011年6月30日，十一届全国人大常委会第二十一次会议表决通过了全国人大常委会关于修改个人所得税法的决定。根据决定，个税起征点将从现行的2000元提高到3500元。同时将个人所得税第1级税率由5%修改为3%.至此，从年初以来持续进行的关于工薪所得减除费用标准（社会上称个税起征点）的种种讨论和猜想终于告一段落。
实际上，我国的个税改革，近几年一直在“微调”中前行。据国家税务总局有关人士介绍，1980年，第五届全国人民代表大会第三次会议通过并公布了《中华人民共和国个人所得税法》，我国的个人所得税制度至此方始建立。1986年，针对我国国内个人收入发生很大变化的情况，国务院发布了《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》，规定对本国公民的个人收入统一征收个人收入调节税。以城乡个体工商业户的生产经营所得和其他所得为征税对象，将总收入减除生产经营成本、费用、损失以及国家允许在计税前列支的其他费用后的余额作为应纳税所得额。改革开放后，我国个人收入差距急剧扩大，为调节个人收入水平、避免个人收入过高，1986年9月，又对中国公民开征了“个人收入调节税”。征税对象包括工资、薪金所得、承包转包所得、劳务报酬所得、财产租赁所得、专利与非专利转让所得、稿酬所得、利息、股息、红利以及其他所得。1993年10月，第八届全国人大常委会第四次会议审议通过了《对中华人民共和国个人所得税法修改的决定》，将外籍个人、中国公民及个体工商户的税收统一纳入《个人所得税法》，重新调整纳税项目、免税项目，重新规定费用扣除标准和税率，并从1994年1月1日起实行。
不难发现，个税法经历多次修改，有一个共同的特点，就是围绕工薪所得费用减除标准制度改革。我国1994年统一内外个人所得税制度，当时工薪所得费用扣除标准是800元，直到2006年首次提高到1600元，2008年提高到2000元。此次个税起征点从2000元调整为3500元，是个税第三次调整工薪费用扣除标准，也是五年内第三次对工薪费用扣除标准进行提高。经专家测算，个税起征点调整为3500元、税率结构调整为7级累进税率后，将有超过9成的个税纳税人税负减少，中低收入者受益*5，极少数高收入者税负适度提高。由此，在近五年的个税改革中，我国的个人所得税实际上已经步入动态调整机制。
全国人大代表、广东大华农动物保健品股份有限公司总经理陈瑞爱说，我国的个税免征额5年修改了三次，太频繁了。关于个人所得税起征点，不应该作经常性的法律修改，应该授权给国务院，每年调整后建立一个发布制。应该由国家财税部门尽快创造条件，推进个税综合与分类相结合的税收制度。目前我国大多数家庭还是工薪阶层，孩子教育费用负担重，治病也要花钱，家庭里可能只有一个劳动力，一个人要养四五口人，很多家庭都是靠打工来吃饭的，从家庭税负来说是比较重的。所以还要增加法定的免税，包括申请减税和退税制度，希望尽快研究相关的法律。
北京大学法学院教授、中国法学会财税法学研究会会长刘剑文表示，费用扣除标准多少才合理？这是个仁者见仁的问题，在确定了合理的基准之后，应更多地考虑随着物价和汇率的变动而变动，这样会更公平一些。在设计有关制度时，可以考虑全国人大常委会授权给国务院，在物价上涨到什么程度或达到什么标准可以做适当调整，但要报全国人大常委会备案，既要授权，也要依法限制行政机关的行为。刘剑文说，起征点应该是适度的，不应该是无限的。如果大部分人不缴个税，税法认同度就会很低，也不利于公民意识的培养。我们都需要政府提供公共服务，这些公共服务所需资金来自税收，个人所得税也是这些税收的一个组成部分。
财政部财政科研所副所长刘尚希认为，中国个税制度处于不断完善的过程中，这一次也不是一锤定音。此外，比如综合和分类改革，哪些可以合并采取综合征收，哪些可以继续保留分项征收，都要根据国家的实际情况探讨和实践，目前的个税制度也还没有达到一个大家都认为满意的状态。他表示，个税改革应既见树木，又见森林。若只是关注免征额，则不会看见森林。免征额仅仅涉及工薪所得中的一个要素，其他要素还有税率、级距、级次等；而工薪所得又只是11项应税所得中的一项。主要针对免征额提出诉求，仅仅使一部分人眼前不再纳税，而无助于整个社会公平。
尽早迈出综合与分类相结合的个税改革步伐
我国的个税改革属于“小步前行”。经过三次提高被社会上称为“起征点”的工薪所得减除费用标准后，个人所得税免征扣除额提高至现在的3500元，然而，单纯以起征点为改革内容已经不适合于经济发展。中国社会科学院学部委员、财贸所所长高培勇认为，在当前的中国，我们不仅越来越面临着居民收入分配差距日渐拉大的严峻挑战，而且，与此同时，也越来越受制于政府手中缺乏调节居民收入分配手段的残酷现实。为此，尽快启动个人所得税的“综合与分类相结合”改革，使之担负起调节居民收入分配的重任，以此为基础，重新建构一套适应市场经济体制的居民收入分配调节机制，已成为当务之急。
实际上，中国个人所得税的改革目标定位于“综合与分类相结合”，可以追溯至上世纪90年代中期——1994年的税制改革刚刚完成、第九个五年计划制定并启动之时。
“九五”计划，在其第三部分第四个问题中做了如下表述：“建立覆盖全部个人收入的分类和综合相结合的个人所得税制”：“十五”计划，在其第十六章第六节中做了如下表述：“建立综合与分类相结合的个人所得税制度”：“十一五”规划，在其第三十二章第二节中做了如下表述：“实行综合和分类相结合的个人所得税制度”：“十二五”规划，在其第四十七章第三节中做了如下表述：“逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度，完善个人所得税征管机制”。
高培勇说，对于“综合与分类相结合的个人所得税制”目标的追求，迄今已经跨越了四个五年规划。作为国家层面所确立的一个税种的改革目标，追求了十几年之久而未有结果，并且，虽一再受阻，但始终未加改变，这在中国税收改革乃至整个中国经济体制改革历史上，不能不算是一个罕见的特例。
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