随着增值税抵扣范围和一般纳税人认定范围的扩大，如何对各类增值税一般纳税人的财务会计信息进行有效管理，实现“信息管税”，是进一步加强增值税管理的着力点和方向。本文拟就近年来基层税务机关在税收征管中遇到的困境及对策进行思考和探索。
一、增值税一般纳税人管理的历史沿革
随着《中华人民共和国增值税暂行条例》（国务院令[1993]第134号）及其实施细则的颁布，我国开始实行工商税收制度的重大改革。其中，对符合条件的增值税纳税人要进行专门登记成为增值税一般纳税人，使用增值税专用发票，抵扣税款等。之后，我国陆续出台了增值税一般纳税人认定管理和纳税申报等一系列规范性文件，形成了一整套对一般纳税人实施管理的制度。
新税制出台以后，由于缺乏对纳税人使用增值税专用发票的有效监控手段，一些不法分子乘机通过伪造、倒卖、盗窃、虚开增值税专用发票等手段进行偷、逃、骗国家税款，严重干扰了国家的税收秩序和经济秩序。1994年2月1日，时任国务院副总理朱镕基在听取了电子部、航天工业总公司、财政部、国家税务总局等单位的汇报后指示，要尽快实施以加强增值税管理为主要目标的金税工程。从1994年3月底开始，我国开始在50个试点城市建设增值税计算机交叉稽核系统，即金税一期工程。2000年8月31日，国家税务总局向国务院汇报金税工程二期的建设方案并得到批准。2001年7月1日，增值税防伪税控发票开票、认证、交叉稽核、协查四个子系统在全国全面开通。至目前，我国已经初步建立了较为完备的以增值税专用发票管理为核心的“以票控税”模式，形成了针对增值税一般纳税人的较为科学的信息化管理方式。
二、当前增值税一般纳税人管理中遇到的困境
我国现阶段实行的一整套增值税一般纳税人管理制度，对保障国家税收，提高增值税征管的质量和效率都起到了积极的作用。但随着社会主义市场经济的发展和新增值税政策地调整，一般纳税人的管理也面临着许多困境。
（一）重视专用发票的管理而忽略对企业财务核算的管理
金税工程实施以来，国家税务总局先后制定了一系列增值税专用发票管理办法，国税部门的日常工作始终围绕着发票的领购、开具、认证、稽核以及税款的计算、征收等增值税专用发票相关的工作开展。以笔者所在的税务局为例，基层税收管理人员忙于应对增值税专用发票的审批和检查，仅专用发票相关文书审批的工作量就占到日常文书审批工作量的60%-70%.工作重点围绕“以票控税”展开，使得基层税收管理人员没有更多精力了解和熟悉企业的日常经营和财务状况。在对一般纳税人的管理中，国税部门更强调“铁门、铁窗、铁柜”和房屋权属等安全措施，往往容易忽略了纳税户财务核算是否健全和真实准确。会计从业人员的素质参差不齐，直接影响企业财务核算的质量。以笔者所在税务局的辖区为例，区内中小型商贸企业大部分没有专职会计，只聘请个人或公司来代理记账。企业在月末集中将当月发生的各种原始凭证交给代账会计做账，会计仅将这些凭证转化为会计凭证和账务报表，并不了解企业实际的购销存等业务，造成了财务核算与日常经营管理严重脱节，无法保证财务核算的真实、准确，企业往往是纳税申报一本帐，实际经营一本帐。加之非专职会计存在流动性大、责任心不强等问题，这都给一般纳税人的管理带来较大隐患。
（二）新认定一般纳税人数量快速增加与现有纳税服务能力相对滞后的矛盾日趋突出
国家税务总局令22号出台以后，一般纳税人年销售额标准大幅降低，必然带来一般纳税人户数快速增多。笔者所在的税务局，2009年年末的一般纳税人户数为3400户左右，到2010年7月末已经超过了3900户，增长速度远远高于同期纳税人总户数的增速。而在现有的人员设备条件下，户数增长太快导致户均占有的税收公共资源大幅减少，纳税人办理各项涉税事项的时间延长，直接影响了纳税服务质量。以发票认证为例，下图是笔者所在税务局办税服务厅2009年和2010年1至7月的专用发票认证数量。
图见附件
从图中可以看出，排除春节放假因素影响，一般纳税人户数大幅增长带来了专用发票认证份数大幅增加，办税服务厅月末的纳税人排队等候人数增加，纳税人办理涉税事项需要等待的时间延长，影响了纳税服务质量。
（三）一般纳税人户数增加带来了税收管理风险的增长
修订后的《增值税暂行条例实施细则》降低了一般纳税人的门槛，为更多的中小型企业开具和抵扣增值税专用发票提供了条件。同时，申办一般纳税人的条件被简化，新办的辅导期时间缩短，新申请的纳税人在对税收政策和相关业务流程尚不熟悉的情况下，就开始享有增值税一般纳税人的权利。
通过笔者对所在税务局2010年新办增值税一般纳税人的监控发现，门槛降低以后，新增加的增值税一般纳税人主要是年销售收入在180万以下，80万以上的中小型商贸企业。这样的企业规模小、流动性大、良莠不齐，为税务部门的管理带来了极大的风险。
三、破解一般纳税人管理困境的对策及建议
（一）升级增值税防伪系统，强化票前监控，促进“以票控税”向“信息管税”过渡
现有的防伪税控系统在认证和比对中只采集发票代码、发票号码、开票时间、购、销货方纳税人识别号、金额、税额七项内容，不包含纳税人购销货物的名称和数量。防伪税控系统的运行实际上游离于企业财务管理之外，不利于税务部门监控企业的进销存业务和进行日常管理。
升级防伪税控系统，引入HS编码，将各种流转中的货物按照国际贸易商品分类体系进行编码，实现对流通中的货物进行监控。当企业通过防伪税控开票系统开具发票时，需要按货物的分类，选择对应的代码以及与其匹配的计量单位和数量，上述信息将会以数字编码的形式被加密后采集。收到发票的企业，也需要将上述信息以特定的方式录入到自己使用的防伪税控系统中，形成库存信息。对于商贸企业，开具专用发票只限于防伪税控系统中已有的库存货物的种类和数量，从而实现货物流通的实时监控，有效避免虚开、乱开发票的现象。对于生产企业，可为税务管理人员提供企业原材料耗用的具体数据。当整个防伪税控系统都以此方式运行时，全社会的货物流转会在系统中形成一条完整严密的链条，可以有效堵塞利用增值税专用发票进行偷、逃、骗税的漏洞。我国的海关也采用这样的编码来进行分类。防伪税控系统升级以后，既可以促进企业完善自身的购、销、存体系，也极大方便了税务机关通过对企业基础数据的采集、加工、分析、评估，从而实现对企业货物流和资金流的有效管理。
防伪税控系统升级应用举例：
以气缸容量在50cc至100cc之间的摩托车为例，其HS编码为87112010，计量单位为台。现有A企业，为摩托车生产企业；B企业，为摩托车销售企业；C企业，为外贸企业。
首先，A企业作为摩托车流转的源头，从原材料供应商处采购物资，生产并销售给B企业10台75cc的摩托车，开具增值税专用发票时，其货物名称应选择代码87112010，数量为10台。B企业在收到该发票以后，除了正常认证以外，还需将发票中的信息采集到自己的防伪税控开票系统中，作为其存货。
B企业打算将10台75cc的摩托车销售给C企业，开具增值税专用发票。开票人员在开具时，将数量填写为100台，则将被防伪税控系统拒绝，提示为错误“开具数量超过库存”。开票人员在开具时，将货物名称填写为500cc摩托车，代码为87113020，则将被防伪税控系统拒绝，提示为错误“库存中无此类商品”。B企业只能按照75cc，代码87112010，数量10台给C企业开具发票。
C企业将10台75cc摩托车销往国外，向海关申报出口。海关出具报关单，商品代码87112010，数量10台。C企业根据海关报关单和B企业开具的增值税专用发票，可在税务部门办理出口退税手续。由于报关单和发票上代码和数量都一一对应，也减小了退税部门的管理风险，加快了出口退税的办理进度。
（二）加强会计从业人员管理，建立会计从业人员备案管理制度
增值税一般纳税人的账务处理和纳税申报流程复杂，对会计从业人员的素质要求较高。实际工作中财税部门对企业财务会计人员的管理和监督严重脱节，存在有权管理的部门只发证不考核、不监督，能够进行考核、监督的税务部门又无权管理的现象。
为确保增值税一般纳税人及时、正确履行纳税义务，及时掌握会计从业人员的动态，税务机关应当对会计人员进行备案登记，建立基本资料档案，内容包含会计职称、从业年限、工作记录等。税务部门可以不定期组织备案登记的会计人员进行业务培训。如果会计人员违反税收法律法规，则其备案记录中也会有相应的记录。对有诸多不良记录的会计人员，税务机关在日常工作中需要提高重视，加强纳税辅导。备案信息不会随着会计人员离职或跳槽而消失，以保证监管的连续性。
（三）进一步优化纳税服务，积极推行网上办税服务厅建设
增值税一般纳税人数量快速增长，最直接的反映是办税服务厅的压力增大。根据笔者统计，一般纳税人申报增值税所需要的平均时间是小规模纳税人的5-10倍。如果依靠增加办税服务厅的人员和设施来解决问题，会大大增加税收成本，造成税收资源浪费。推行网上办税服务厅建设，可以减少征纳双方的税收成本，提高办税效率。税务部门为现有的内部税收网络增加一个数据接收处理模块和互联网接口，纳税人以自己的识别号和预设密码通过互联网登陆该模块，进行纳税申报、防伪税控抄报税、专用发票认证等涉税业务的操作。办税人员足不出户就可以完成每个月繁琐的工作，避免了往返跑路和长时间排队等候的情况。
税务部门积极推行网上申报、网上认证等便捷的纳税服务方式，目的在于方便纳税人办理涉税事宜，但是由于是各自独立的系统，也难免会给纳税人使用带来麻烦。推行网上办税服务厅建设，就是把各种业务功能都整合在一起，达到“一窗全办”的效果，使操作更加方便快捷。同时，对企业在网上办税服务厅的操作，应该通过内部的网络及时反馈给其对应的税收管理员，实现对纳税人的实时监控，方便对一般纳税人的管理。
（四）扩大基础数据采集，构建完善的纳税评估体系
建立完善的纳税评估体系，可以帮助税收管理人员及时发现征管环节的漏洞，控制税收管理风险。笔者所在的税务局在这方面也进行了探索，开发了增值税预警软件，通过对收入变动和税负的评估分析来协助税收管理人员发现问题，并逐级反馈处理结果。这套预警软件在实际运用中发挥出较大的效用，但该软件是独立于现有的综合征管软件（ctais2.0）设计的，存在着基础数据支持不够，数据需定期导入，需要人工发布预警等缺点，以及相关数据不够准确、及时等问题。
完善的纳税评估体系，应该是准确、实时、主动的纳税评估体系。金税工程三期要依托现有的综合征管软件对税务系统内部的各项职能进行整合，这也正是纳税评估体系所要依附的平台。纳税评估功能模块嵌入到综合征管软件之后，可以直接利用系统内的实时数据库进行预警分析，确保了评估数据的及时准确。当预先设定好评估指标后，该模块可以自动对其数据指标超出预设范围的企业进行预警，并通过系统内的流程节点以文书的形式发送到基层税收管理员岗位中。管理人员需要在规定时限内对自动预警发现的问题，认真分析，到户核实，及时反馈，确保评估的效果。完善的纳税评估体系，应该是带有学习和自我纠错能力的评估体系。评估体系需要设定一系列的初始指标值，但是这些指标值应该根据各类企业的实际经营状况和社会经济发展情况而变化。评估功能模块可以根据管理人员反馈的实际情况，逐渐修正指标范围，形成一套适合本地区的评估指标体系，确保评估的质量。
“信息管税”是今年总局提出的新的税收管理工作思路，信息的公开、透明和可控是实现“信息管税”的基础和途径，只有进一步加强对企业各类基础数据的分析利用，才能使我们的找到工作的着力点，提高我们应对日益复杂的税收工作的能力。
作者单位：重庆市高新区国税局
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申请认定一般纳税人的条件
按照《增值税一般纳税人资格认定管理办法》的规定，小规模纳税人申请认定一般纳税人分为两类进行认定。
1.必须申请认定增值税一般纳税人的条件。
增值税小规模纳税人（下称“纳税人”），除按税法规定可选择按小规模纳税人纳税的非企业性单位、不经常发生应税行为的企业及个体工商户以外的其他个人外，从事货物生产或者提供应税劳务的纳税人，以及以从事货物生产或者提供应税劳务为主（年货物生产或者提供应税劳务的销售额占年应税销售额的比重在50%以上），并兼营货物批发或者零售的纳税人，年应征增值税销售额（连续不超过12个月经营期内的，累计应征增值税销售额，包括免税销售额，下同）超过50万元（不含50万元）的，其他纳税人年应税销售额超过80万元（不含80万元）的，均应当向机构所在地主管税务机关申请办理增值税一般纳税人资格认定，按一般纳税人申报缴纳增值税。
2.可选择申请认定增值税一般纳税人的条件。
年应增值税销售额虽未超过上规定数额、或者新办企业同时符合以下条件的增值税小规模纳税人，也可以向机构所在地主管税务机关申请办理增值税一般纳税人资格认定，按一般纳税人申报缴纳增值税。
要有固定的生产经营场所；要能够按照国家统一的会计制度规定设置账簿，根据合法、有效凭证核算，并能够提供准确税务资料的。
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