随着我国社会经济的发展和依法治国战略的不断推进，地税事业也进入到了一个新的发展时期。这一时期，社会各界关注税收工作的程度在提高，纳税人的税收法制观念和对税收政策的掌握能力也在不断增强，地税干部的执法行为时刻在接受着多层次、全方位的监督和制约，行政执法风险明显增大。近年来，税务行政争议呈现扩大趋势，涉税诉讼案件逐年增多，执法人员受到法纪追究的情况时有发生。
　　一、税收执法风险概述
　　（一）税收执法风险的主要内容
　　所谓执法风险，就是具备执法资格的国家公务人员在执行法律、法规所赋予的权力或履行职责的过程中，存在有未按照或未完全按照法律、行政法规、规章要求的行为执法或履行职责，侵犯或损害了国家和人民群众的利益，给国家或人民群众造成一定的物质或精神上的损失以及应履行而未履行职责，所应承担的责任。
　　税收执法风险，是指税务机关及其执法人员在实施税收执法过程中，因主观上的故意或过失致使税收执法不当、执法错误或行政不作为，可能导致税收管理职能失效、对执法主体和执法人员造成伤害、对纳税人合法权益造成损害等各种潜在的或已发生的危险因素的集合。
　　税收执法作为国家行政执法的重要组成部分，承担着为国聚财，堵漏增收的重任。正是由于地税机关是组织国家财政收入的关键部门，地税干部长年处于经济执法一线，已逐渐成为国家纪检监察部门关注的重点监督对象。这要求地税执法人员必须迅速调整工作思路，转变执法观念，规范执法行为，杜绝随意执法，防范和降低执法风险。
　　（二）税收执法风险的特点
　　1.风险点多，涉及面广。税收执法风险贯穿于税收管理全过程，存在于税收执法的各个环节，涵盖了税务机关面向管理相对人履行征税职能的各项行为。简而言之，税收执法行为延伸到哪里，执法风险就跟随到哪里。
　　2.易于定性、难于定量。从本质上讲，税收执法风险就是执法行为不符合依法行政要求的风险。即执法人员未依法实施税收管理，必然导致执法风险，必须承担相应的行政或法律责任。但税收执法风险作为一种行政行为导致的风险，不同于财务风险或者投资风险，不易通过数值关系建立和确定行为与损失概率、损失幅度之间的变动关系。
　　3.复杂多变，差异明显。由于政府是根据宏观战略或产业政策导向制定和出台不同的税收政策，而经济发展趋势的复杂多变，导致税收规范性文件制定或废止复杂多变，众多新旧政策之间的变化和地区间的差异，给税收执法带来了变动风险。由于税收管理和服务对象侧重不同，相应的业务量不一，导致税收执法行为及其风险在地区间、部门间存在明显差异。
　　4．程度不同，等级不一。税收执法所造成的影响程度不同，税收执法风险承担后果的等级不同。有的风险不排除会导致直接的刑事责任，有的风险可能会直接导致行政责任，有的风险可能只是造成管理不便，在一定条件和前提下才会转化为执法过错责任。
　　5．风险自担，不可转移。税收执法风险承担主体具有不可移转性。税收执法是税务机关的法定职责，既是权力也是责任，不可以放弃或者转移给其他单位或个人。
　　二、执法风险产生的根源
　　一是政策因素引起的执法风险。政策性风险主要表现在规范性文件的制定上。各级地税机关为更好地落实上级文件或会议精神，往往都会结合本地实际制定更加详细、更加具体的操作办法和规定。这些办法和规定虽然对提高税收征管质量和税务人员的工作积极性起到了一定作用，但却往往忽视了对地税执法人员的法律保护，为司法机关追究地税人员的责任提供了依据，导致严重的执法风险。
　　二是内部因素引起的执法风险。一是税收执法人员业务不熟，违反执法程序引起的执法风险。部分税务执法人员工作态度不端正，税收业务不够精通，凭感觉、凭经验、凭关系执法而造成执法错误。二是税收执法人员对税法及相关法律的理解有偏差，执法质量不高。如制作税务执法文书不严谨、不规范，使用文书或引用法律条文错误，执法中不注意收集证据或收集的证据举证能力不强等。三是执法人员随意执法留下风险隐患。如在实施纳税检查或送达税务文书时，因不出示税务检查证明或一人单独前往执法等。四是因工作惰性引起的不作为而产生的风险。如管理不到位导致漏征漏管。五是税务人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊带来的风险。如不征或少征税款，徇私出售发票等。
　　三是外部环境导致的执法风险。主要来自地方政府对税收工作的干涉。在当前以加快发展经济为*9要务的大环境下，部分基层地方政府认为将依法治税同发展地方经济对立起来。为招商引资，搞活地方经济，自行出台各种税收优惠政策，干预税收执法。此外，税收立法与我国法律体系的关系尚需理顺，使税法与其他法律法规的衔接不畅，造成相关部门协税护税意识不强，影响了税法的实施效力，容易导致执法风险。特别是随着依法治国方略的稳步实施，公民、法人依法维权和自我保护意识不断增强，更加大了税收执法风险的变数。要求税务机关在管理理念、执法体制、征管方式等方面的标准和要求仍需不断改进和提高。
　　三、健全体系，有效防范与控制税收执法风险
　　税收执法风险的成因及现状决定了税收执法风险始终贯穿于税收管理全过程。在税务机关推进法治化、科学化和精细化管理进程中，防范税收执法风险已势在必行。然而，防范执法风险并非一朝一夕之事，需要持之以恒，长抓不懈。当务之急，是要继续坚持依法行政和依法治税，在全面、彻底、深入地落实好现有工作制度基础上，积极探索建立防范和化解税收执法风险的长效机制，不断将依法治税工作引向深入。
　　（一）加强税收法制建设，打造完备的制度体系
　　要加强规范性文件管理。一要严格执行税收规范性文件制定管理规定，平衡配置税务机关职权责任和纳税人的权利义务，明确执法人员的作为或不作为的边界。二要探索建立涉税规范性文件听证制度，并坚持规范性文件集体审议制度，凡是对纳税人具有普遍约束力的规范性文件，均须提交审理委员会集体审议，推进决策管理的科学化和民主化。三要坚持规范性文件定期清理制度。将近年来制定的内部管理规定全面梳理，着手解决税收规范性文件制定管理中存在的权限不明、程序不规范、内容缺乏合法性和科学性等问题，防止税务机关制定的内部规定将来成为司法部门认定税务人员渎职犯罪的依据。四要完善并执行政策信息评价反馈机制。探索建立涉税规范性文件及管理办法实施效果评价制度，促进税收管理制度体系的进一步完善。
　　（二）导入风险管理理念，构建税收执法风险防控机制
　　目前地税干部对税收执法普遍具备了一定的风险意识，能够认识到执法时刻伴随着风险，但却对岗位执法风险的认识不够完整，化解和处置风险能力不强。基于以上对税收执法风险现状的分析，税收执法风险虽然无处无刻不在，但可发现其内在规律，是可防可控的。一是需要科学规划风险管理目标，统一协调运作，逐步建立对执法风险的识别、动态评估、分类处置、监督反馈的风险防范应对工作机制，识别和评估税收执法各环节的各种风险，加强对执法风险的动态预警和处置，有效提高税务机关和执法人员处置和应对执法风险的素质和能力，切实降低各类税收执法风险发生的概率和损失。二是建立风险动态识别和评估机制，建立风险评估模型。加强税收执法风险评估的制度建设，系统的梳理出税收执法风险的构成要素、风险环节、风险区域、风险时期和风险来源，找出风险监控点，明晰风险评估的主体、程序、标准和评估结果的应用方式，确保长期的、动态的跟踪和评价税收执法风险的防控运作体系。三是建立税收执法风险信息化预警机制。进一步加快信息化建设步伐，与《青海省地方税务信息管理系统》实施对接，将风险提醒、流程控制、风险监控等核心工作信息化，使风险控制方法由人工案头控制为主转化为以信息化控制为主。
　　（三）优化税收征管制度，推行专业管理模式
　　要深入分析人力资源紧张和执法任务快速增长条件下，税收执法机构设置、岗责体系和业务流程设计中潜在的高风险区域，有针对性地调整职责设置和权力运行体系，避免税收执法权的过度集中以及监控盲点的出现。同时遵循精简、效能、统一的原则，突破按属地划片配置职能的单一分类方法，实施组织机构集约化、扁平化改革，合理调整基层税务组织配置和布局，明确机构内部职能分工，减少重叠交叉。
　　实行税源专业化管理后，要重点对纳税人和税收管理员容易产生纳税遵从风险和易产生执法风险、廉政风险的节点进行分析判断，从内外两个方面采取有针对性的管理措施，重新梳理工作流程，以提高纳税遵从度，有效防范执法和廉政风险。
　　对外根据不同纳税对象的特点、规律和纳税信用等级等要素，实施有重点、有针对性的全方位监控和管理，将纳税遵从风险较大的建筑安装、房地产等行业纳税人列入重点管理范围，实施税源专业化管理，加强税前辅导，通过高效便捷的税收服务，帮助纳税人及时纠错，降低涉税风险，提高纳税遵从度，为地区间、行业间的纳税人发展创造公平的税收竞争环境。
　　对内要在对税收管理员的执法风险、廉政风险认真分析评估的基础上，弱化管理员权力，以税源专业化管理为主线，搭建基于优化征管流程、管事与管户结合的横纵向组合框架，细分职权，着力提高税收执法内控能力，打破以往税收管理员按区域“包户到人、各事统管”的方式。按照税源专业化分工原则，按风险节点实施税收执法风险的防范和控制，优化业务流程，进一步细化岗位，明确职责，确保各类业务事项环环相扣，各个环节相互监督制约，建立立体化、全方位的内控机制，使税收管理员过于集中的权力得到有效分解。
　　在实施税源专业化管理模式过程中，要将建立惩治和预防腐败体系、加强党风廉政建设，强化干部执法风险预警防范工作等内容贯穿于税收征收全过程，加快制度建设，强化“两权”监督，优化和改进效能监察和预防预警措施。要围绕征管工作各环节，建立与新模式配套的考核激励机制，扩展并完善征管质量监控功能和监控指标体系，量化细化工作标准，严格执行过错追究制度，降低税收执法风险。
　　（四）提高干部队伍法律素质
　　根据风险管理“以人为本”的原则，开展执法风险防范工作要突出税务干部的风险主体地位，注重提升税务干部执法风险防范能力。一是强化执法风险意识。要强化对税务干部的法治教育和执法风险警示教育，加强对风险管理理念、知识、流程的培训，牢固树立风险无处不在、风险无时不在等意识和理念。二是加强对税收执法人员税收政策培训，不断强化税收执法人员的依法治税观念，提高依法行政意识，克服执法上的侥幸心态和麻痹心理，避免因自身工作失误或违法行政而引起的风险。三是提升执法水平。加强对基层执法人员有关证据收集、认定和适用规则的实务培训与实地指导，提高执法人员收集与制作证据的能力与技巧。四是完善考核评价体系。将依法行政内容作为单独模块，贯穿于各类干部培训项目。在竞争上岗考试及其他选拔任用工作中，要重点考察和了解干部的依法行政知识水平和工作实绩。
　　（五）建立风险防范的社会保障体系
　　一是加强与纳税人的沟通协调，增进互信，进一步完善纳税人与税务机关发生争议的税收救济制度，在理解与和谐的氛围中，降低和化解执法风险。二是加强与检察院、法院、纪委等部门的沟通，减少因内外认识标准不一致而引发的执法风险。三是加强与政府各主管部门的信息交换，进一步扩大协税、护税网络，深化税源信息利用，建立不同层面的税源信息共享平台。四是积极争取地方党委、政府和上级主管部门的理解及支持，营造良好的税收执法环境。
　　文章来源：西宁市地税局