税收政策影响税收职能，税收职能决定税务机构。税务机构的设置紧随国家税制及征管改革而不断变迁。1994年，国家实行分税制，省级以下税务机构分设为国税局和地税局，对流转税、所得税等税制分而治之，分级入库。随后，西宁市地税局在既定的税制框架下，按照税收管理的社会化、集约化、信息化、法治化、规范化的要求，实施了撤并地税分局（所），按经济区域设置机构的连横之举。2001年，随着上门申报、集中征收、重点稽查的管理模式得到广泛推行，又催生了地税机构改革按征、管、查流程设置的合纵之策。2010年，根据税源专业化改革需要，对纳税人实施分级分类管理和专业化服务，形成了征收、管理、评估、稽查、服务“五位一体”的新机制。通过不断探索和运行，渐进的机构改革确保了新税制基本目标的实现，建立了征管流程相互监控机制，有效防范了税收管理风险。但是，随着税源专业化改革的不断深入，现行机构设置还需进一步完善。
　　一、现行地税机构存在的缺陷
　　（一）税源管理问题。按照现行税收管理制度，全国人大及其常委会、国务院、财政部、国家税务总局及省级税务机关负责税收政策的出台和税收规范性文件的制订，州地市一级地税部门主要发挥上传下达作用，区县一级地税部门重在贯彻落实。西宁市地税局税政部门虽然更名为税源管理处，但仍以税收政策管理为主，对重点税源、纳税大户缺乏有效的动态监管，不利于资源整合，实现税源的专业化管理。
　　（二）内设机构职责问题。西宁市地税局虽然成立了专门负责管理房地产业、建筑安装业税收的房地产管理处，但职责与管理权限不明确，与其他业务部门职能交叉，对房地产业、建安业企业监管力度不大，不利于专业化管理。此外，税源管理、纳税评估、收入计统等部门在税源监控上各自为政，不利于提高税源管理效能。
　　（三）信息化建设问题。随着税收信息技术不断发展，信息化对于税收工作的平台支撑作用日益明显。但目前在机构设置上，对电子税务管理中心设置“双重标准”。以事业单位机构登记，但人员编制上以公务员为主，导致信息技术工作人数不足，思想不稳，并不断流失。此外，区县一级地税部门虽名义上设立了信息（技术）岗，但均属临时性内设机构，不属定编之列，且人员多为兼职。不利于稳定信息技术队伍，不利于发挥信息化支撑作用。
　　（四）办税服务厅问题。办税服务厅是当前税务机关征收税款、服务纳税人、服务社会的主要场所。就税收工作实践而言，强化办税服务厅建设，对于深化税收征管改革，完善税源专业化管理模式，培养纳税人主动申报纳税意识，树立良好社会形象具有重要作用。但现阶段在数据集中、信息共享的信息化条件下，办税服务厅集中、统一、综合效能发挥不明显，不利于纳税人实现同城通办和一站式服务。
　　（五）基层建设问题。地税部门是维护社会经济秩序的执法部门，主要承担组织税收收入的职能。但现行西宁地税系统所辖部门中50%左右的处室（科室）为综合协调部门，导致征收人员与管理人员比例失调，税源分布与征管力量存在失衡现象，无法突出税收核心业务的重要性。
　　二、机构设置应坚持的原则
　　（一）业务前置。地税机关的职责是组织国家财政收入，行使税收执法权力。在机构设置上要重点突出和强化税收管理的职能作用，弱化自我管理的内耗和损失，在机构改革和机构调整中必须确保税收执法活动的正常开展和工作职责的依法履行。
　　（二）便于征管。我国现行税收管理体制中，省以下税务机关主要职责是征收管理。基层地税机构设置中更要有利于加强征管，清醒认识“二八定律”，合理调整资源配置，强化重点税源管理，降低征税成本和纳税成本，提高税收征管和纳税服务质效。
　　（三）规范统一。地税机构的设置既要注意机构设置的科学性、合理性、前瞻性，更要注意执法主体资格的合法性，与相关内设机构职能的有效衔接，体现依法治税和减少内耗的原则。在机构的名称称谓上做到规范统一。
　　（四）统筹兼顾。管理学中的柯西纳定律显示：管理中，如果实际管理人员比a1人数多两倍，工作时间就要多两倍，工作成本就会多四倍。在机构设置和人员配备上，要明确一个a1结合点，实现管理a1效果。地税机构的设置，既要有适度的灵活性，使机构设置与地税工作性质、行业特点、税源实际等相适应。同时控制机构总数，规定上限，不多设滥设，把机构的数量控制在合理范围内。
　　（五）提升合力。地税机构的设置，既要综合考虑各岗位、各环节、各部门的具体设置，明确岗责体系，防止职责交叉和岗责不清，更要注重从全局高度统筹规划机构职能管理体系，增强地税系统工作运行效能，提高地税部门工作合力。
　　三、地税机构设置的基本构想
　　就历次税务机构改革而言，纵向和横向的深度分工可以提高专业化管理水平，提升管理质量，便于形成规模管理优势，降低多头管理的协调成本，但也可能导致机构林立，管理层次过多，管理内容小而全，机构间协调困难，固定成本和边际成本过快增加等。此外，在人力资源总量一定的前提下，横向分工和纵向分工相互影响、相互制约，一方面的扩增必定导致另一方面的削弱。因此，在税务组织层次和幅度选择上，必须以多维视角进行综合考虑，遵循均衡适度和有利于明确责任、分权制约的原则，从专业化管理、协调成本、组织效率等各方面评价不同分工选择形成的结果，科学设计和选择成本较低和效率较高的组织机构间分工方式。就目前西宁地税系统实际情况来看，压缩行政级次，拓宽管理幅度，增加管理深度，可以成为未来一个时期建立高效率、低成本的地税组织架构的一种选择，具体方向可以用三句话概括，即“层级机构扁平化、分支机构集约化、内设机构专业化”。
　　（一）以减少管理层级为目标探索层级机构的扁平化设置。现代管理科学倾向于组织结构的扁平化，即上下级之间的纵向层次要尽可能少，以加大横向管理宽度，提高管理效率、质量和主动性。运用到西宁地税机构设置中，要在保证有效监督的前提下，尽可能减少管理层次与执法主体数量，将有限人力资源用于专业化管理和基层征管一线，提高业务指导和信息传递的准确性和即时性。从地税系统自身管理体制来看，一方面，作为省级垂直管理单位，本身具有压缩管理层级的体制优势，且当前不断深化的省直管县财政体制改革更为省以下地税管理体制改革提供了便利条件。一方面，随着计算机网络技术支持下的数据集中运用的实现，为地税系统内部层级结构向扁平化转变提供了有力技术支撑，省级地税机关对基层的管理、监控和指导得到了极大强化，并直接承担起部分征收服务工作及可能出现的执法风险。
　　可供参考的模式是：上收部分行政管理权。可将人事编制、经费预算、基础建设、大宗物品采购、干部教育培训、物业管理等行政管理权上收，有利于税收资源的均衡利用。延伸区县一级地税部门的税收管理权。如依托财税库银网络平台推行税款直收入库业务，与各级政府职能部门实行信息共享，完善社会化协税护税模式等。在州地市一级地税部门层面上分类推进管理层级改革，在四个主要城区可重点考虑 “市局直管税务分局”改革，裁撤区一级地税部门；在三县，因其管辖面积较大，税源分散，客观上需要有一个中间管理层级，但要精简县一级地税机关内设机构和人员，或由市一级地税部门向其下放部分权力，合理扩大管理权限，实行自主管理。
　　（二）以集约化为要求适当整合收缩分支机构。当前，城镇化进程的加快、信息数据的高度集中及起征点的大幅提高等因素，导致税源向城镇集中的趋势愈来愈明显，为税收集约化征管创造了很好条件。目前，全市地税系统除部分基层税务分局以外，大多都按照行政区划设置税务机构，这种设置方式更多考虑了适应政治管理体制的因素，但忽略了税务管理现实需求因素，如不利于资源包括硬件设备、人力、信息资料等突破行政区划在*5程度内实现共享；税务机关执法独立性可能受到制约和损害；市局、区县局与税务分局部分职能相互叠加，不利于成本降低和效能提升等等。特别是《行政许可法》出台后，税务行政审批项目大大减少，市级、区级税务机构主要任务和核心职能就是确保税收政策及法律法规融入到经济活动中去。因此，在机构设置上要减少管理环节，提高集约化程度，讲求程序化作业。
　　目前省局设立了一级税务稽查机构、创建了全省12366呼叫中心和数据处理中心等，将有限征管资源集中起来，以加强重点税源管理，提高税收质效。金融、电信等行业也在不断整合收缩其分支机构。因此，在设置区县局以下分支机构时，本着集约化的要求，综合经济发展水平、税源聚集状况，结合“省局直管县局”或“市局直管分局”模式的不同需求，对区县以下税务分支机构实施行政区和经济区相结合、直线式和扁平化相结合的税务机构设置，有保有抑，有增有减。如跨区域设置办税服务厅、信息中心、国地税联合跨区域办公等；按照税源专业化管理要求，分行业、性质、规模等设置税务管理分局，以更好地体现资源整合的效率。同时，对一些辖区面积大但税源零星分散的地区，可裁撤现有分局，由县局直接征收管理。压缩层级机构后富余出来的人员全部用于加强基层征管力量，以支持专业化、精细化管理的需求。
　　（三）兼顾税收职能和纳税人需求，推进内设机构和内部岗位的专业化设置。设置税务管理机构和岗位时，由以税收职能为导向向以纳税人需求为导向过渡，是我国税务机构改革的总体趋势。按照“做实省局、做精市局、做专区（县）局”的工作思路，在机构及岗位设置上，从提高专业化、精细化管理要求出发，做好“加减”法。对一些内部行政管理服务部门，以减少成本，提高效率为目标，借鉴“大部制”对其机构岗位实施“减法”，整合为大处室，拓宽管辖范围。对一些需强化的职能部门特别是征管业务部门要做好“加法”，对税收风险监控、纳税评估、税务稽查、纳税服务、税源分类管理等环节进一步细化机构和岗位分工。如依托房地产（土地）交易大厅，调整和扩大房地产管理处的职能，成立房地产征收管理局，对全市房地产、建安等企业统一征收管理；调整完善税源管理处职能，设立大企业税收管理机构，充实各类专业人才，实施对大企业的集约化、扁平化管理；可借鉴电信、银行等行业客户服务模式，全区域设置合理的纳税服务网点，作为纳税服务派出机构，利用现代网络技术，专司日常的基本性纳税服务，快速响应，尽快满足纳税人需求；对市局、区（县）局、分局三级纳税评估部门实行垂直管理，由市局统一组织协调，整合人力资源，提高纳税评估效果；整合计财、评估、税源、征管等部门的税源分析预测职能，切实提高税收预测分析的精度、广度和深度。
　　（四）积极稳妥、审慎权衡，分层分类推进组织机构改革。地税构改革与财税体制改革密切相关，地税机构设置事关地方财政税收分配关系、条块关系、职能的合理设定及未来发展成本等重要问题，因此改革决不能生搬硬套和草率行事，特别要防止机构撤并过于频繁和随意，既影响税收工作的有序发展和队伍稳定，又增加财政负担，更损害了地税机关的公信力。因此，既要坚持从实际出发，密切联系市情、税情、局情和长远发展的需要，处理好征管改革与机构改革的关系，积极稳妥、合理有序、分层分类推进机构改革。在改革方向、改革原则、改革方针保持一致、在强化税收管理前提下，大胆学习和借鉴有益经验，在一些重要领域和关键环节迈出步伐，努力探索既体现先进管理理念又符合各自实际的地税组织机构体系。
　　文章来源：西宁市地税局