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配套法规很不完善,且已跟不上形势发展的需要,这就造成了对绩效的评价无据可依,继而影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。
(五)缺乏高素质的专业审计人员
审计人员的素质和水平直接影响着绩效审计质量的高低。国外在吸纳审计人员方面比较注重人员素质的综合性。美国在吸纳审计人员时会考虑各种专业的人才,并非局限于财经类的人才,其审计机关的总体人员的素质结构具有综合性。如：据统计，美国审计总署5200人中,有2500名是会计师, 1500名是经济师、律师、工程师、电子计算机专家等。
我国的审计人员配置较为单一,知识结构难以满足绩效审计的要求。突出表现在:一是学历层次不高。我国审计队伍本科以上学历只占到24. 71% ,与国外有较大的差距。而较低的学历层次,显然与绩效审计对审计人员素质的要求相悖。二是知识结构不合理。我国审计队伍知识结构以会计、审计人才为主体,比重达62. 55% ,工程技术等专业人才仅占13. 13% ,复合型人才较为缺乏。三是人才培养机制不健全。现阶段我国审计人员知识结构较单一,缺少训练有素、能运用绩效审计知识的一专多能的复合型人才,远远落后于形势发展的需要。
三、提高我国政府绩效水平的对策探索
（一）提高对绩效审计的认识
1.充分认识到政府绩效审计的主要内容是“3E”审计
对绩效审计的理解，*6审计机关国际组织主要采用的定义是指对经济性、效率性和效果性的审计即“3E”审计。美国会计部署修订的《政府审计准则》认为：“绩效审计就是客观地、系统地检查证据，以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立地评价的目标，以便为改善公共责任性，为采用纠正措施的有关各方进行决策以便实施监督提供信息。”尽管世界各国对绩效审计的叫法各不相同, 内容也略有差异, 但从世界各国开展绩效审计的主要内容来看, 都是围绕着经济性、效率性和效果性审计开展的。比如英国的货币价值审计, 加拿大的综合审计, 美国的绩效审计等, 虽然各自的侧重点不一样,但都突出强调了“3E”审计。在我国, 从以往的经济效益审计实践来看, 虽然也尝试过开展“3E”审计, 但未得到广泛开展,基本上处于尝试阶段。结合我国的实际情况, 笔者认为, 在我国目前财经领域违法乱纪问题还相当严重的情况下, 应在注重真实性、合法性审计的同时, 逐步开展国外那种正规的绩效审计, 审计内容也应主要以“3E”审计为主。
2．充分认识到开展政府绩效审计的必要性
首先,经济和社会的发展使得以税收为主形成的政府支出不断增加, 公共经济的范围扩大到前所未有的程度。另外, 随着社会公众物质文化水平的提高, 人们对政府支出的效率和效果以及政府运作的节约程度更加关注。因此,政府绩效审计得以产生并受到广泛关注。
其次, 政府绩效审计作为一种上层建筑, 是社会制度的一个重要组成部分。它在社会的政治经济体制中占有一个特殊的地位——保证政治经济制度的正常运转, 促进政治经济制度的进一步完善。很难设想如果没审计制度, 世界各国的政治经济制度会达到现在这样完善的程度。建立完善有效的政府绩效审计制度, 有利于广大人民对公共收支的经济性、效率性、效果性进行有效的监督, 提高人民参与督的积极性, 从而更好地发扬社会主义民主, 推动社会主义民主政治体制的完善和发展。
再次, 建立廉洁、高效的政府, 是现代社会的基本特征。在大力发展市场经济的今天, 如果能对政府工作中的经济性、效率性和效果性进行经常性审计监督, 那么, 官僚主义就会受遏制, 腐败现象就会少滋生, 经济决策就会更科学, 经济损失就会更少, 社会效益就会更高。开展政府绩效审计,有利于加强对政府工作的监督, 有利于加强政府的廉政建设, 实现行政管理效益*5化的目标。
3．提高广大政府审计工作者对绩效审计的认识
审计机关不仅要利用多种渠道广泛宣传绩效审计，比如专业刊物、研讨会和论坛、业务会议等，还要积极广泛地组织绩效审计知识的业务培训，让大多数政府审计人员逐步掌握绩效审计的基本知识，在实践中能够结合本专业技能运用绩效审计的方法。当前，a1的方法是配合对某一领域或行业绩效审计，进行审前培训。着重拓宽审计人员的思路，一方面使审计人员具备创新能力；另一方面，能够以联系发展的观念看待或解决审计查出的问题。
（二）建立立法型的政府绩效审计体制
1． 从我国政体上看, 更易于建立立法型审计体制
中国作为发展中国家, 政府公共支出需求与国家财力供给之间的矛盾更为突出, 提高政府所管理的公共资源的“3E”更为迫切。此外, 我国的政治制度为绩效审计的开展提供了更有利的条件。首先, 从理论和我国宪法实质看, 全体人民及其代表机构———人民代表大会作为公共资源的所有者, 委托作为受托者的政府去管理和使用公共资源, 管理好和利用好受托公共资源是“主人”的必然要求, 也是受托者的应尽职责。通过绩效审计促使公共资源的有效利用符合我国的人民当家作主的宪法思想, 也符合“委托代理”双方的共同利益。这也是我国人大开始关注和推动绩效审计发展的根本原因。其次, 绩效审计的发展与国家机关之间的分权与制衡关系有关。国家机关之间的分权和制衡关系是世界各国宪政发展的普遍规律。我国的政治制度比西方更需要和更有利于人大立法机关实施监督职能或采取用于监督目的的各种措施。
2．我国立法型政府绩效审计体制的构想
审计独立性不强的根源在于我国实行的行政型审计体制与西方国家立法型审计体制的差异, 即审计机构在国家政权中地位的差异。市场经济作为法制经济, 客观上要求分权与制衡。因此, 随着社会主义市场经济体制的逐步完善和各方面条件的日趋成熟, 改变我国目前的审计体制, 不仅是必要的, 而且也是可能的。将行政型审计模式过渡到人大领导的立法型审计模式, 让审计机关隶属于人民代表大会, 审计委托人是国有生产资料的名义所有者———人民代表大会, 而政府及行政事业单位是受人民代表大会委托从事国家管理的, 是被审计人。我国审计体制改革的重点应为:
首先，将国家审计机关与政府行政机构完全剥离, 这是保证审计独立性的*10有效手段, 也是立法型审计体制发展的必然趋势。设立与国务院、*6人民检察院、*6人民法院相平行的审计院(即“一府三院制”), 审计院向全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作,不再作为政府的组成部门。审计长由国家主席提名, 由全国人民代表大会决定, 国家主席任免。赋予国家审计院独立处理权和处罚权, 在法律中明确审计长的任免、任期、经费来源等确保政府审计独立性的条款。*6审计机关的长官即审计长必须能直接和经常向人民代表大会报告并不受政府政治干扰, 这样的独立性要求审计长拥有对认为需要进行审计的问题进行审计并写出报告的自由,并拥有足够的人力及财力资源。
其次，是调整国家审计范围, 将主要力量放在公共财政、国家立法机关批准的支出项目、相关金融行业和领导干部任期经济责任审计上, 重点是对国家财政资金管理使用情况的绩效评价和审计监督。审计机关受人民委托在人民代表大会领导下, 对政府管理使用财政资金情况进行评价和监督, 这样才能真正体现现代民主法制的要求。
再次，是将地方审计机关相应从各级政府中剥离, 地方各级政府审计机关由地方各级人大常委会直接领导,对地方人大常委会负责并报告工作, 在地方法规中明确规定审计局长的任免、任期、经费来源等确保审计独立性的条款。国家审计院可分设派出机构对地方政府实施监督, 对地方各级政府审计
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