促进农村社会经济发展的税收优惠政策分析来源：作者：李本贵日期：2008-09-02字号[ 大 中 小 ] 　　目前，中国正在从农业社会向工业社会转变，在社会经济转型时期，农业国内生产总值在国内生产总值的比重不断降低，农民的人数在减少，但中国仍然是一个农业人口占大多数的国家，农民、农村、农业仍然是中国的基本社会问题，税收政策对促进农村社会、经济发展仍有较大的作用。　　一、改革开放前不同时期促进农村社会、经济发展的税收优惠政策　　1949年新中国成立以后至改革开放前，中国根据不同时期农村社会和经济发展的特点，不断调整以农业税为主的农村税收政策。农村工商税收政策采取了从宽、从简的原则，其特点是征税面窄、免税面宽、税负从低、手续从简，税收优惠政策的重点是对农民自产自用、自产自销农产品减免工商税，对与农业生产有关的工商业减免工商税。　　（一）国民经济恢复时期（1950～1952年）　　1.农业税优惠政策。1949年新中国成立前后，中央人民政府批准并公布了《新解放区农业税暂行条例》，实行“查田定产，依率计征，依法减免”的方针。该条例规定以户为纳税单位，按农业人口每人全年平均农业收入不超过150市斤主粮者，免税。在设定起征点的基础上实行全额累进税率（共40级，后修订为24级），平均税率为15.5%，*6不得超过常年产量的25%.农业税的主要优惠政策是鼓励开荒，明确规定荒地免税。以试验为目的的农场、林场和苗圃，学校、孤儿院、养老院、医院的自耕土地可免征农业税。规定按常年产量征税，以鼓励发展农业生产，并采取了奖励劳动、促进生产的税收政策。1952年后，根据土地制度的改革、农业生产的发展和互助合作的开展等情况，规定全国各地农业税的地方附加一律取消，农民负担有所减轻。　　2.农村工商税收优惠政策。在国民经济恢复时期，工商税收的主要原则是统一税政，加强城市税收，平衡城乡负担。在制定工商税收政策时，对农民的工商税收负担给予了一些减税免税照顾。一是工商业税方面，对农村家庭副业和农村手工业采取免税和提高起征点的优惠政策。二是对农民、渔民、牧民、猎户销售自产货品的，免纳临时商业税，以加速城乡物资交流，使城乡人民都受益。三是货物税方面，对农民自产、自用、自食或零星出售的应税产品，一般给予免税照顾。四是屠宰税方面，农民自产、自宰、自食的牲畜，免纳屠宰税。　　3.政策效果分析。国民经济恢复时期农村税收政策总的原则是，只征收农业生产税，农业税优惠政策的导向为：增产不增税，增田不增税，对农村工商业税收实行低税或免税政策。农业税占农业实产量的12%～15%.1950～1952年，农村工商税收收入占工商税收总收入的比重为7.1%，农村工商税收占农副业总产值的比重为0.7%，而同一时期，工商税收总收入占工业总产值的比重为16.6%，农村农副业工商税收总体负担要远低于工业工商税收负担。在国民经济恢复时期，农业税政策及农村工商税收政策的实施，促进了农村生产和经济的发展，也为国家聚集了大量的财政收入。这一时期工农业产品价格“剪刀差”扩大，其客观原因是工业生产恢复缓慢，农业生产扩大很快，政策原因是有计划地扩大“剪刀差”。总体上看，中国农村的各项税收政策，特别是优惠政策的制定是符合中国农村社会经济发展现实的，对农业生产的恢复起到了重要作用。　　（二）社会主义改造时期（1953～1956年）　　从1953年开始，中国开始了大规模的农业合作化运动，相关税收政策也有所调整。　　1农业税优惠政策。1953年中央规定，1953年后3年内将农业税额固定于1952年的水平，但同时规定，可以征收不超过农业税正税7%的地方附加用于地方公益事业，还允许省市随农业税正税附征3%～5%的地方附加。1956年，又规定省附加和乡村自筹不得超过正税的15%，种植经济作物和园艺作物的地区不得超过正税的30%.这一时期，农业税负担没有变化，但各种农业税附加开始增加。1953年到1956年，农业税（包括各种附加）的实际征收额都没有超过1952年实际征收量（粮食388亿斤）水平，尽管税收负担的基本原则一致，但不同地区、不同农民之间税收负担相差较大。　　2农村工商业税收优惠政策。由于农村社会主义改造基本完成，提出农村税收工作要限制农村中资本主义的自发倾向。一是过去对农民自产、自用、自食或零星出售的应税产品，一般给予免税照顾。现在调整为酒不准私酿，有私酿习惯的地区对酒征免税由省（市）决定，食油、糖、砖瓦等商品不分自用或出售，一律征税，其他商品自用的免税，出售照章纳税。二是对农副业的免税只限定于农民利用农闲从事的劳动，其他月收入额或收益额满一定数额的，一律征收工商业税。三是修订了对农民、渔民、牧民、猎户销售自产货品免征临时商业税的规定，调整为除坐商外，只要达到起征点的，一律征收临时商业税。四是屠宰税方面，提高了牛的屠宰税税率，把农民自产、自宰、自食的牲畜免纳屠宰税政策调整为限量免税……　　3.效果分析。这一时期，农业税优惠政策基本不变，对农村的工商税收优惠政策有所减少，主要是限制农村工商业的发展，配合对农业及工商业的社会主义改造。由于税收政策侧重于调整生产关系，鼓励农业生产的优惠税收政策不够。客观地评价，农业税政策及农村工商税政策对农业社会和经济的影响远不如农业合作化、统购统销及国家以工业为重点等其他政策的影响。由于国家采取以工业化为重点的政策，农民利益被相对忽视，国家采取限制农村人口流向城市的政策，城乡经济开始走向隔绝状态，城乡二元经济结构初步形成，城乡居民个人生活水平差距进一步拉开。　　（三）农村合作化以后至改革开放前（1957～1978年）　　1956年完成对农村的社会主义改造后，农民自产自用的产品变为集体统一分配的产品，过去农民的家庭副业经过合并成为农业社的生产单位。农村生产关系发生了很大变化。　　1.农业税优惠政策。1958年6月3日，全国人大常委会第九十六次会议审议通过了《中华人民共和国农业税条例》（以下简称《农业税条例》）。这是新中国成立后*9部全国统一的农业税税法。《农业税条例》明确规定实行比例税率，从而废除了累进税率，还规定，全国的平均税率为常年产量的15.5%，同时授权地方有关机关根据地方的实际情况制定平均税率，但*6不得超过常年产量的25%.地方政府可以随同农业税征收地方附加。地方附加可在纳税人应纳农业税税额的30%以内。农业税收优惠政策体现为常年产量确定后若干年不变，以此鼓励农业生产，另外对个体农民采取鼓励参加农业合作社的政策。农业税的主要优惠政策还有如下几个方面：一是鼓励扩大耕地面积。对垦荒等扩大耕地面积所得到的农业收入，实行定期减免税。二是鼓励农业科技的政策。对农业科学研究机关和农业学校进行农业试验土地所得到的农业收入免征农业税。三是灾害减免。按照歉收程度，减征或者免征农业税。四是困难减免。　　2.农村工商税收优惠政策。1956年12月，财政部颁发了《关于农村工商税的暂行规定》，统一了农村工商税收政策原则和征免规定。一是对农、林、渔、牧产品的优惠政策。农业社自己生产的产品、合作社内共用的、分配给社员的、社员之间互相调剂的，都一律免纳商品流通税、货物税、营业税和所得税。农业社、社员和个体农民出售自己生产的产品，免纳营业税、所得税或者是临时商业税，农业社在城镇设立店铺销售上述产品的，免所得税。二是对手工业产品的优惠政策。农业社附设的手工业工场、作坊或服务单位产制或者加工的产品（供应社员的麦粉除外），都应缴纳商品流通税、货物税或者营业税，但免征所得税。三是农业社在城镇未设立店铺经营商业、销售非自已生产产品的，免所得税。四是屠宰税由地方决定减免。　　3.效果分析。从农业税政策看，采用比例税率，有利于增加农业生产产量，但实际效果并不理想，农业生产产量的提高很大部分是靠耕地绝对数的增加带来的。由于开荒面积较多（免农业税），加上自然灾害频繁（免农业税），因而，农业税占农业实产量的比重从1961年后，开始降至10%以下，到1978年甚至降到农业实产量的4.4%.工商税收对农、林、渔、牧产品免税政策范围较宽，农村工商税收占农副业总产值的比重一直在1%左右，而工商税收总收入占工业总产值的比重一直在10%以上，减轻了农民的负担。客观地评价，农业税收政策及农村工商税收政策是鼓励农业生产和农村工商业发展的，但由于户籍管理制度和粮食供应制度的建立和完善，城乡二元社会经济结构制度化，城乡差别呈不可扭转的趋势。税收优惠政策对农村社会、经济的影响相对有限。　　二、改革开放至今促进农村社会、经济发展的税收优惠政策　　党的十一届三中全会以后，中国以农村为突破口进行改革，取得了较好效果。但1984年后，经济体制改革的重心开始转向城市，农村税费负担有所增加。到1998年前后，才开始重新重视“三农”问题。　　（一）改革开放至1983年　　20世纪80年代初期，中国农村全面实行联产承包责任制。并逐步放开部分农产品的价格和流通管制，恢复集市贸易，开展多种经营和发展乡镇企业，税收政策也适应这一形势进行了适度调整。　　1.农业税的优惠政策。在原有农业税优惠政策的基础上，从1979年开始，对人均口粮在起征点以下的（水稻地区400斤，杂粮地区300斤）生产队，免征农业税。　　2.农村工商业优惠政策。在改革开放初期，工商税收优惠政策主要有：对农村队、社办企业免征工商税和所得税2～3年，提高所得税的起征点：对老、少、边地区的社、队企业，免征所得税5年：对为安置知青为主或以知青为主的场、队或生产基地，免工商税和工商所得税。　　3.效果分析。1978年，中国人均年收入仅有76元，人均粮食319斤，国民经济处于崩溃边缘。改革开放初期，由于农村联产承包责任制的实施，加上农业税再一次设立起征点，中国农业生产迅速得到恢复和发展，1982年同1978年相比，我国粮食增长16%，棉花增长66%，油料增长126%，糖料增长83%，烤烟、桑蚕茧、猪牛羊肉等都增长50%以上。全国农业总产值仍以每年平均递增7.5%的速度前进，超过了1978年以前26年平均每年递增率的1.3倍，城乡居民收入差距缩小。农业税收政策起到了积极的作用。在农村工商税收政策方面，由于对队、乡（乡镇）办企业给予了大量的税收优惠政策，提高了农民收入。　　（二）1985～1998年　　1.农业税政策。一是取消了农业税起征点的规定。二是以调节农林特产生产的收入、平衡农林特产与粮食和其他经济作物的税收负担、稳定粮食生产为由，对农林特产收入开征农业税，税率幅度为5%～15%。1989年全面征收农林特产税，税率为5%～30%。1991年，国务院正式颁布《农民承担费用和劳动管理条例》，正式规范了“三提五统”、农村义务工和劳动积累工。1994年1月，国务院发布了《关于对农业特产收入征收农业税的规定》，税率范围为8%～31%。　　2.工商税收政策。1984年后，主要是对乡镇企业采取了一系列的税收优惠政策。由于不但取消了农业税的优惠政策，还提高了部分税目的税收负担，中国农村逐渐出现了“卖粮难”、农业增产农民不增收、农民收入增长乏力、农民负担逐渐增加等问题，农民税收负担呈现“头税（农业税）轻，二税（提留统筹）重，三税（集资摊派）是个无底洞”的状况，严重影响了农民从事农业生产的积极性，大量农村劳动力开始流向城镇。　　（三）目前促进农村社会、经济发展的税收优惠政策分析　　针对20世纪80年代中后期，中国农村及农业的现状，特别是农民负担重的问题，政府采取果断措施，对农村税收政策进行了调整。从1998年开始进行农村税费改革，改革的重点是降低或者控制农民的总体负担。2001年1月确定农业税税率为7%，农业税附加的上限为20%。2001年在安徽试点，2002年扩大到全国20个省市，农民的平均负担下降了30%以上。主要内容为“三取消、两调整，一改革”，与此同时，还进行以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制等为主要内容的综合配套改革，以防止农民负担反弹。　　1.农业税的相关政策。自2006年1月1日起，取消农业税。2006年2月17日，国务院决定取消屠宰税。由于此前逐步取消了牧业税和农林特产税。因此，除烟叶种植以外的其他农业生产，在生产环节都不再负担任何税收。　　2.农村工商税收优惠政策。　　（1）增值税优惠政策。一是对农业生产资料的生产销售或进口实行增值税减免税政策。二是调高销售农产品及以销售农产品为主的个体工商户的增值税起征点；对粮食、食用植物油按较低的13%的增值税税率征收；对从事农业生产的单位和个人销售自产的农产品免税；农民个人按照竹器企业提供样品规格，自产或购买竹、芒、藤、柳木条等，再通过手工简单编织成竹制或竹芒藤柳混合坯具的，免征销售环节增值税；综合利用农林水产废弃物生产的产品，经有关部门认定，可享受减半征收、免税或先征后退的增值税优惠政策。三是增值税一般纳税人购进的免税农产品可以按1 3%的扣除率计算进项税额；对于收购坯具的竹器企业可以凭开具的农产品收购凭证计算进项税额进行抵扣。四是在东北地区、中部地区增值税转型试点实施方案中，农产品加工业是率先转型的八大行业之一。　　（2）消费税优惠政策。对作为农业生产资料的农用拖拉机，收割机、手扶拖拉机专用轮胎免税。　　（3）营业税优惠政策。首先，对农业机耕、排灌、病虫害防治、植保、农牧保险及相关技术培训业务，家禽、牲畜、水生动物的配种和疾病防治等农业服务项目免税。其次，将土地使用权转让给农业生产者、用于农业生产所取得的收入，可以免税。第三，科研单位、大中专院校服务于农业的技术成果转让、技术培训、技术咨询、技术服务、技术承包所取得的收入免营业税。　　（4）关税优惠政策。对进口种子（苗）、种畜（禽）、鱼种（苗）和非营利性种用野生动植物种源免征关税及进口环节增值税。对部分防治病虫害的农药进口减征或免征关税。　　（5）企业所得税优惠政策。从2006年1月1曰起，所有企业从事农、林、牧、渔业项目的所得，都可获得免征企业所得税的待遇（从事花卉、茶及其他饮料作物和香料作物的种植；海水养殖、内陆养殖的企业减半征税）。从事灌溉、农产品初加工、兽医、农技推广、农机作业和维修等农、林、牧、渔服务业项目的企业免税。　　（6）个人所得税优惠政策。对个人或个体户从事种植业、养殖业、饲养业、捕捞业取得的所得暂不征收个人所得税；对以家庭或几个人合伙为经营单位从事饲养业的，不再征收个人所得税：进入各类市场销售自产农产品的农民取得的所得暂不征收个人所得税：乡镇企业职工和农民取得的青苗补偿费暂不征收个人所得税。　　（7）其他税种的优惠政策。城镇土地使用税、耕地占用税、印花税、房产税、契税等税种都规定有对农民和农业生产实行减免税政策。　　3.效果分析。取消农业税进一步减轻了农民负担。但农业国内生产总值的比重占国内生产总值的比重已从20世纪50年代的50%左右降到21世纪的15%以内，2006年为10.2%。由于受农业生产总规模的制约，仅从农业生产方面减轻农民税收负担，靠农业增产增加农民收入的效果已十分有限。农村税费改革以来到取消农业税后，城乡居民收入差距继续呈扩大趋势，应引起高度重视。　　三、进一步完善促进农村社会、经济发展的税收政策建议　　通过对不同时期促进农村社会、经济发展税收优惠政策的分析，可见：一是千万不可因为农村某一短暂时期的繁荣而忽视“三农”问题，特别是不能取消或者变相取消对“三农”的税收优惠政策；二是虽然对农业生产及与农业相关的产业都给予了税收优惠政策，但农民收入增加速度仍然相对较慢，关键在于税收政策还只是围绕农业生产来设定的，并无直接针对农村、农民的相关优惠政策，客观上还存在将农民与土地捆在一起的宏观环境。下一步税收政策优惠的重点应放在农村，以支持农业生产工业化、规模化和专业化，支持城乡生产要素自由流动，以提高农民收入为核心，加大税收优惠力度。　　（一）加大对农村落后地区和粮食供应主产区税收优惠政策的力度　　我国城乡差距大，不同地区的农村问差距也很大，可考虑对特别落后的农村地区和粮食主产区，通过制定法律明确其标准和地域界限，采取与经济特区类似的全面税收优惠政策，一方面方便税收优惠政策的管理，另一方面有利于鼓励企业和个人在这些地区投资或服务，促进这些地区社会、经济发展。　　（二）加大对农民的税收优惠力度　　对为失地农民提供就业岗位的企业，比照吸纳下岗人员的税收优惠政策，给予一定的减免税优惠：对失地农民自主就业、自谋出路者，比照下岗职工再就业的优惠，给予一定的税收优惠，拓宽失地农民就业渠道；对为进城务工经商的农民提供免费或具有公益性职业技术培训、就业服务的中介组织、教育培训机构等，给予税收优惠；对劳动密集型企业给予税收优惠，为农村剩余劳动力的转移提供更多的就业岗位；对农民在城镇购买住房等给予相应的税收政策，鼓励农民向城镇转移。　　（三）相当长时间内，城乡税制应有所区别　　目前，一方面由于我国农业生产力水平低，农户规模小、农产品商品化率低、财产积累少，覆盖城乡的公共财政体制还不完善，城乡公共事业差距大：另一方面，由于城镇化水平低，农户众多且居住分散。如果实行城乡统一税制，在农村地区征税的相关成本很可能远大于征税的收益。因此，现阶段对农民征税还有许多实际的困难。不应急于对农民开征个人所得税和农产品销售增值税，应继续对“三农”给予税收优惠政策。当我国农民的所得、农产品流转额以及财产随着农业产业化和市场化的推进达到相当大的规模，并且可以比较便利地进行农业会计核算的时候，再考虑直接对农民征收财产税和对农民销售农产品征收增值税，并逐步有选择地对农业收益征收所得税。　　（四）建立健全鼓励农业工业化、规模化和产业化的税收政策　　首先，率先在全国对农产品加工企业实施增值税转型。其次，对农民合作组织或行业协会的经营性收入、会费收入、服务收入和接受捐赠等应实行免税支持政策。第三，对所有企业和个人转让农业土地使用权的收入免征营业税、所得税，以鼓励农业用地的合理流动和集中。第四，采取鼓励生产要素在城乡之间流动的税收政策。对在农村从事旅游、观光农业、休闲农业等新兴产业的企业，予以营业税或所得税优惠。对专门服务于农村的教育、科技、文化、卫生等服务产业予以营业税和所得税优惠政策。企业专门服务于农村的交通运输、通讯、有线电视、电力所获得的收入，给予适当的税收优惠政策。　　（五）创造条件开征城乡统一的社会保障税　　农民的社会保障问题是关系到社会长治久安的重大问题，应从社会发展战略的高度，尽快分步骤、分阶段地对农村实施不同水平的社会保障制度。在此基础上，选择适当的时机，借助社会保障税的开征，统一城乡社会保障制度。