税务文书送达存在问题及解决对策的探讨来源：河北省国家税务局作者：宋相炎日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》（以下简称《征管法实施细则》）第八章规定了税务文书以下几种主要的送达方式：直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、公告送达。税务机关在履行国家赋予的征税权时可能涉及税收征管、税务检查、税务行政复议等方面。这些方面都涉及到文书的送达，而且只有将税务文书依法送达给当事人，税务机关的执法行为才具有法律效力。但实践中各种方式存在的问题使得税务文书的送达存在一定的困难。一、税务文书送达存在的主要问题（一）直接送达《征管法实施细则》*9百零一条规定：受送达人是公民的，应当由本人直接签收；本人不在的，交其同住成年家属签收。受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织的财务负责人、负责收件的人签收。受送达人有代理人的，可以送交其代理人签收。这是直接送达的基本规定。一般说，税务机关使用这种方式可解决大多数的文书送达问题。然而，实践中存在一些问题使得这种方式难以奏效：*9、当受送达人是公民时，见税务机关派员送达，就躲避不见，使得送达受阻；此外，一些家属不配合，谎称不与受送达人同住，拒绝签收税务文书。第二、当受送达人是法人或者其他组织的，谎称负责人、法定代表人或财务负责人等具有法定签收文书资格的人出差不在为由，从而无法送达税务文书。第三、有些受送达人干脆直接拒收法律文书乃至威胁税务机关工作人员或撕毁送达的法律文书。第四、法人或者其他组织的其他人员以不是负责人或未经授权为由拒绝或不敢签收法律文书。（二）留置送达《征管法实施细则》*9百零三条规定：受送达人或者本细则规定的其他签收人拒绝签收税务文书的，送达人应当在送达回证上记明拒收理由和日期，并由送达人和见证人签名或者盖章，将税务文书留在受送达人处，即视为送达。此方式即为留置送达。实践中这种方式存在种种问题：*9、尽管早在《国家税务总局关于税务稽查工作中几个具体问题的批复》（国税函发[1997]147号）中第二条规定：《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第七十四条（新的《征管法实施细则》中为*9百零三条）中提到的见证人，可参照《中华人民共和国民事诉讼法》第七十九条“受送达人或者他的同住成年家属拒绝签收诉讼文书的，送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场……”的规定执行。然而实际上《中华人民共和国民事诉讼法》第七十九条是把送达人“应当邀请有关基层组织或单位代表到场”作为送达人的一条义务性规定，并没有规定有关基层组织或单位代表的见证义务。他们是否到场见证取决于其自觉性和法律意识。税务实践中基层组织或单位代表不愿到场见证是经常发生的事，导致在税务文书送达过程中，当事人所在基层组织、单位基于不愿得罪人等各种原因而不愿作见证人，留置送达难以实现。第二、整个我国税收法律体系中都没有何为“基层组织”这一概念，即使是《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定也未对这一概念做出解释，这导致“基层组织”的界限难以把握。一般而言“基层组织”理解为村委会或居委会，但乡镇政府、派出所、司法所等是否属于基层组织却无明确的法律规定。一些离城镇较远的个体户、私营企业等更是难以确定其“基层组织”是什么。第三、税务机关有时在送达文书过程中才知当事人不愿接受税务文书，当回过头去找合法的见证人时，受送达的当事人反而却不在，致使送达不能进行。（三）委托送达和邮寄送达《征管法实施细则》*9百零四条规定：直接送达税务文书有困难的，可以委托其他有关机关或者其他单位代为送达，或者邮寄送达。此条规定了委托送达和邮寄送达，实践中也存在不少问题。*9、何为“困难”难以准确界定。直接送达中何为“困难”、受送达人地处偏僻是否属“困难”的范畴等等，这些问题的存在使得委托送达和邮寄送达的目的不能实现。第二、委托送达取决于有关机关或者其他单位的自觉性和法律意识，同样存在有关机关或者其他单位不愿得罪受送达人等各种原因而不接受委托的现象。第三、由于邮政部门无权对受送达人或其成年家属的身份进行准确的核实，将他人误以为受送达人或其家属，如将税务文书送达给非受送达人，则会造成税务机关执法的被动。（四）公告送达《征管法实施细则》*9百零六条规定：同一送达事项的受送达人众多或采用本章规定的其他送达方式无法送达的，税务机关可以公告送达税务文书，自公告之日起满30日，即视为送达。此条规定了公告送达，在实践中也存在不少问题：*9、《征管法实施细则》*9百零七条规定税务行政复议决定书亦属税务文书，即税务行政复议书采用公告送达时自公告之日起满30日视为送达。但《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第四十条规定：“行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于送达的规定执行。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十四条又规定：“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。”显然《行政复议法》和《征管法实施细则》中对公告送达的要求出现矛盾。究其原因可能是原《征管法实施细则》是1993年发布的，《行政复议法》是1999年发布的，但在2002年新的《征管法实施细则》发布时却没有删除税务行政复议决定书亦属税务文书的规定。第二、公告送达的前置条件是同一送达事项的受送达人众多或采用直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达等方式无法送达。但何为受送达人众多？税务机关如何证明采用直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达四种方式无法送达？这些在我国税收法律体系和民事诉讼法体系中均无明确规定。第三、在何种媒体上进行公告送达具有法律效力？税收工作实践中往往是在《中国税务报》刊登公告才被视为具有法律效力，但在一定程度上将增加税务执法成本。二、解决对策的探讨（一）直接送达*9、改变代收人范围。公民的代收人应不限于“同住成年家属”，不一定要求是同住成年家属，代之以“方便送达的成年家属”为标准。如某些个体工商户的家属在行政事业单位工作，而这些人有较高的法律意识，由他们代为签收可取得较好效果。在送达法人或者其他组织时，法律应直接规定“负责收件的人” 即为法人或其他组织中办公室、收发室或值班室工作人员以及其他负责收件人，这些人签收即为送达。 第二、增加送达地点。除纳税人的生产经营地外，公民、法人的法定代表人、其他组织的主要负责人的住所也可为送达地点。（二）留置送达留置送达有着较严格的适用范围：首先要求受送达人拒绝接收诉讼文书；其次需要有见证人，且必须是特定身份的见证人——有关基层组织或者所在单位的代表。其原因无非是为了避免税务机关滥用职权，增强留置送达的透明度。但是，税务执法实践表明这种外部监督方式是送达困难的一个重要原因。*9、明确有关基层组织的含义，如纳税人生产经营所在地的村委会、社区居委会、基层司法所、乡镇政府可以是有关基层组织。并增加他们有法定见证义务的规定。第二、改进留置送达的见证人制度：其一是以拍照的形式将送达过程保存下来。在拍照过程中应当将送达时间及在场人显示出来，将照片存入卷宗。其二是公证送达。《中华人民共和国公证法》第十一条规定：“根据自然人、法人或者其他组织的申请，公证机构可办理文书上的签名、印鉴、日期的公证事项。”在送达时邀请公证部门的公证员到场并作为见证人，对拒绝接受诉讼文书的过程予以记录，存入卷宗。 第三、扩大留置送达场所空间，以增加留置送达的灵活性。参照德国、法国等大陆法系国家的立法，增设“补充的留置送达”制度。留置送达地不限于纳税人的生产经营地，还可将应送达的税务文书留置于纳税人生产经营所在地的村委会、社区居委会、公安派出所、基层司法所，并将留置的情形制作成书面通知，张贴于纳税人的生产经营地或住所门上，即视为送达。 （三）委托送达和邮寄送达*9、概括列举一些有关机关或者其他单位的含义，如纳税人生产经营所在地的村委会、社区居委会、公安派出所、基层司法所、乡镇政府可以是有关机关或者其他单位。第二、将直接未能送达、留置送达不能、受送达人地处偏僻等均规定为有“困难”，从而适用委托送达。第三、立法将税务文书专递与直接送达方式以平等地位。取消邮寄送达的前提—直接送达有困难，确立直接送达与邮寄送达的平行适用关系，由税务机关根据执法要求决定是否采用邮寄送达,从而节约征税成本和纳税成本 。第四、只要邮政部门严格依照有关程序，并对受送达人、法定代收人或其他签收人履行告知是专门送达税务文书的义务，即视为送达。（四）公告送达*9、删除《征管法实施细则》*9百零七条中税务行政复议决定书亦属税务文书的规定，从而使税务行政复议中各种文书均适用《中华人民共和国民事诉讼法》中的送达规定，避免法律“打架”。第二、借鉴《民事诉讼法》中的有关规定，将同一送达事项的受送达人众多规定为十人以上。为防止滥用公告送达，对非个体工商户的公民进行公告，应由公民所在单位、所在地公安机关或者村、居委会出具离开住所、不知下落、无法代收或转交的证明，作为无法采用其他各种送达方式的依据；对个体工商户、法人或其他组织进行公告的，应有工商管理部门、有关批准机关或法人所在地相关部门出具的无人经营等情况的证明，作为无法采用其他各种送达方式的依据。第三、明确在省级及以上的党报或《中国税务报》刊登公告送达才视为具有法律效力。此外，由于公告的公示性质，为降低税务行政成本，建议由国家税务总局利用信息技术建成不收取费用的税务文书公告送达网站。（作者单位：省地税局法规处、吉安市地税局）