缩小我国城乡居民收入差距的财税对策来源：兰州市国家税务局作者：彭真善日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 　　　　作者：文章来源：税务研究点击数：175更新时间：2006-12-1　　【字体：大中小】【打印本文】【关闭】　　内容提要：　　关键词：　　一、城乡收入悬殊的财税政策原因　　造成城乡居民收入分配差距过大的原因是多方面的，既有经济发展演进方面的客观原因，又有政府政策取向偏颇的主观原因。其中，财税分配政策对我国城乡居民收入分配差距的产生和拉大有着重要影响。　　（一）财政对农业支持不足　　世界上许多发达国家与发展中国家都采取支持农业的财政政策，但在我国实践中，财政对农业的支持显然很不够。1996～2004年，财政支农资金占农业总产值的比重平均为6.7%，低于发展中国家5个百分点，更低于发达国家23～43个百分点。①20世纪90年代以来，虽然国家财政性支农支出的绝对额从1990年的307亿元增加到2004年的2357亿元，但财政支农支出占财政支出比重整体上却呈现下降趋势。从1990年的9.2%下降到2004年的8.28%，其中，1998年支农支出比例提高到10.69%，②这是因为1998年我国发生了特大水灾，国家临时增加了支农投入。　　（二）政府为城乡提供的公共产品不平等1.国家对农村基础设施的投入过低。在我国农村，有超过50%的人口尚未饮用自来水，许多农民没有获得符合卫生标准的饮用水，交通网、能源网、信息网等基础设施也严重滞后。这些设施，在城市是免费或以低收费供给的（带有补贴性质）。而在广大农村，大部分基础设施是村民集资建设的，如道路、饮用水、社区内的广播系统等。根据王小鲁、樊纲的实证分析证明，③交通、通讯等基础设施的发展可能给中低收入居民带来更多的就业和发展机会，因此落后的农村基础设施会阻碍农民收入的增长，反过来助长了城乡收入差距的扩大。　　2.城乡受教育机会不平等。许多文献研究表明公共教育对于缩小收入差距有积极作用。因为教育的普及能够提高中低收入居民的人力资本存量，增强他们的就业和收入能力。在我国，城乡受教育机会不均等是导致收入差距拉大的一个关键因素。我国的教育存在“重城市，轻农村”的倾向。城乡在基础教育投入上的差别是相当大的。根据《中国统计年鉴（2004）》的相关数据，2003年，在每10万人口中，城镇拥有中学7.16所（其中高中2.16所），农村拥有中学5.11所（其中高中0.13所）；每万人中，城镇拥有中学教师54.13人，而农村仅为2.21人。如果考虑基础教育在质量上的差别，那么城乡之间的教育差别更大。从国家财政投入城乡的资金比例来看，在2003年各级财政对农村教育的投入中，只有8%是由中央财政支出，另外92%则由地方政府支出，其中大部分由县级以下财政支出。农村基础教育的资金来源主要包括三部分：一是列入县乡财政支出范围的相关资金；二是农村教育费附加；三是农村教育集资。城市基础教育的资金是列入城市财政预算的，基本上有保障，而农村基础教育投入的重要承担者是农民，致使农村地区教育经费严重不足，许多农村儿童、青少年得不到必要的教育机会，阻碍了其能力的增强和收入的提高。　　3.社会保障机会不平等。改革开放以来，城市居民大多可以享受现代社会保障制度，包括养老保险、医疗保险、失业保险，还有国有企业下岗职工基本生活保障制度及城市居民最低生活保障制度。而在农村，没有类似城市的养老、医疗等社会保障制度，占中国人口70%以上的农民很多不能享受现代社会保障。目前我国仅在部分农村发达地区探索建立了农村社会养老制度。据有关统计资料，目前我国参加养老保险的农民仅占农村总人口的9.6%左右。①至于其他的失业保障、医疗保障等现代社会保障制度也把农民排除在外。这样城乡社会保障差距较原来传统计划经济体制下城乡社会保障的差距更大。城乡医疗资源分配差距也很大。城镇居民绝大部分可以享受公费医疗或在医疗保险制度覆盖范围之内，而农村合作医疗保健制度大部分已经解体，有合作医疗的仅占15%左右。根据世界卫生组织公布的《2000年世界卫生报告》，在191个国家和地区中，中国的医疗资源分配公正指数排第188位，是世界上公共卫生资源分配最不公平的国家之一。　　（三）国家税收政策不合理，扩大了城乡收入差距　　城乡二元税制是解放初期的二元税制遗留下来的。1994年税制改革后，在城市建立了适应市场经济体制的现代税制，大体上解决了城市工商业积累率过高的问题，理顺了政府与工业以及城市居民的分配关系。在农村，尽管对征收制度进行了一些调整，但没有从根本上改变其性质，农业税费水平仍然很高。在撤销农村人民公社建立乡镇政府后，财政预算内资金不能满足乡政府的正常需要，为了解决乡镇财政资金不足，国家授予了乡镇政府收费权，形成了农业税收、粮食定购制度、收费三足鼎立的农村税费制度，自此，农民的税费负担更加严重。二元税制维护了城市居民的既得利益，却违背了税收公平原则，延续并扩大了城乡居民收入分配差距。　　二、缩小城乡收入差距的财税政策　　（一）建立并完善农村公共产品的供给体制，增加农村公共产品的供给　　1.建立中央、省、市、县“四位一体”的农村公共产品的供给格局。政府应承担农村公共产品供给的主体地位，应以法律法规的形式明确农村公共产品供给主体的职责权限，使各级政府提供农村公共产品具有强制性和约束性。根据市场经济发达国家的经验和我国农村经济发展的实际，中央的主要职责在于：负责制定农业方面的财政税收政策和制度；支持一些跨地区性的大型农业基础设施建设；大江大河治理，特大农业自然灾害防治；农业基础科学研究及重大农业科技成果推广等。地方政府支持农村经济发展的主要职责是：贯彻国家支持和发展农业的各项财政税收政策和制度；支持地方范围内农业科技教育等各项事业的发展；支持农业基础设施建设。　　2.明确对农村公共产品供给的重点。在财政支农资金有限的情下，资金投向应该是农业和农村发展中面临的重点问题。具体来说，应该包括以下几个方面：加大对农村基础教育的投入，确保农村义务教育到位，适当发展农村成人教育，因为教育是农民素质提高和增加收入的根本；加大农业、农村基础设施建设的投入，因为它是农业稳定发展、高效运转的重要物质保证；加大农业科研的投入，因为它是增加农业科技含量，提高农业竞争力的手段，也是农民增收的有效途径；建立健全农村社会保障制度，因为把农民纳入社会保障体系，是调节城乡居民收入差距的一个有效手段。　　3.逐步建立农村社会保障机制。一是要建立农村最低生活保障制度，重视农村贫困群体的生活；二是要分地区、分步骤地进行养老保障制度的试点；三是稳步推行农村医疗保险制度。　　（二）加强对城镇居民收入的税收调节　　现阶段我国应该建立以个人所得税为主体、以特别消费税和财产税等为补充的个人收入调控体系，加强对城镇居民收入的调节。　　1.改革和完善个人所得税。改革的重点是：从分类制课税模式逐步向综合课税模式过渡；调整税率结构，扩大累进税范围；以家庭为申报单位，完善扣除标准；全面强化个人所得税的征管，加强对高收入群体的收入跟踪和监督。　　2.完善财产税，征收特别消费税。现阶段城乡居民个人财产拥有量的差别非常明显。2003年在居民财产总额中，农村居民仅占18.9%，城镇居民占81.1%，城乡财产比大于4∶1；而收入比略大于2∶1，所以加大对财富差距的调节力度很有必要。完善财产税的主要内容是：拓宽税基，扩大财产税的调节范围；统一内外税制，整合税种，明确界定财产税的属性；提高财产税占财政收入比重，充分发挥财产税的调节功能。同时扩大财政转移支付规模，增加对弱势群体的救助，以缩小城乡收入差距。　　我国现阶段城乡收入差距过大，富人的高消费和穷人的不消费并存。经济学家萧灼基认为，限制富人的高消费是不行的，但是可以通过征收特别消费税来缩小贫富差距。例如，可以将购置豪华住宅、名牌轿车、名贵消费品、高档化妆品、进行高档休闲娱乐以及饲养宠物等都算做高消费，征收特别消费税。我国应把对高消费征收的特别消费税，通过财政转移支付，用于帮助农村的贫困群体脱贫。　　（三）加速推进建立第三次分配体系　　在很多国家，除了初次分配和二次分配之外，慈善公益事业也较为发达，通过多种方式的捐助活动，许多富人的财产被直接或间接地转移到了穷人手中，客观上起到国民收入再分配的作用，因而被称为“第三次分配”。我国经济增长较快，但社会分配不公的问题也很严重。除了初次分配不合理、再分配缺乏力度与公平之外，第三次分配格局没有形成也是一个重要的原因。在一些发达国家，慈善事业等第三次分配的总量大概占GDP的3%～5%.而在我国慈善事业资金总量目前只占GDP的0.1%，而且其中还有近80%来自海外，只有20%多一点来自内地。在这种背景下，加速推进慈善事业的发展，促进第三次分配格局的形成无疑具有现实意义。为了鼓励富人捐资建立公益性或慈善性基金，国际通行的办法是免除捐款的所得税。通过发展慈善事业，利用高收入阶层的自愿捐献来帮助低收入阶层和弱势群体，将在缓解贫富阶层的社会矛盾、增强社会凝聚力，从而建设和谐社会等方面发挥不可替代的重要作用。　　（四）采取财税优惠政策，促进农村城镇化　　缩小城乡收入差距，根本的方法只有一个，就是加速工业化、城市化进程。城市化是各国经济发展的历史规律，也是我国经济发展的必由之路。这是促进我国农民增收最重要的外部条件。只有大规模地转移农业劳动力才能大幅度地提高农业劳动生产率；只有通过城市化才能提供较多的二、三产业就业机会，尤其是就业发展潜力*5的第三产业，只有在城市中才能发展和扩大。　　促进我国农村剩余劳动力向城镇较大规模转移是城镇化健康发展的关键。为此，在财税政策领域，要采取一系列优惠政策。主要包括：对有关培训机构提供财政补贴或税收优惠，加强对剩余劳动力就业培训的支持，提高其市场竞争力；对以吸收农村剩余劳动力为主的企业和自主就业的失地农民，给予定期财政贴息或税收优惠；增加社会保障性支出，在资金上支持农民工参加医疗、失业和养老保险，为其创造较为宽松的就业环境。